人民调解制度是我国的独创，被西方学者誉为司法制度中的“东方之花”。人民调解制度作为司法制度的延伸，在防止矛盾激化，减少犯罪，促进社会和谐，保障人民安居乐业等方面作出了巨大的贡献，成为了维护社会稳定的“第一道防线”。但是在具体实践中，人民调解工作及其与诉讼制度的衔接方面仍然存在许多的问题亟待解决。本文现结合具体调研情况对涉及人民调解协议的有关问题做如下浅析。

　　一、现状

　　人民调解法上的民间纠纷是指发生在公民与公民之间、公民与法人或者其他组织之间涉及人身权、财产权益的民事纠纷，以及当事人有权处分的可以采用调解方式解决的其他纠纷，如婚姻、继承、赡养、邻里通行排水采光通风关系、债务、轻微侵权的一般民事纠纷；或因土地承包、村务管理、征地拆迁、环境污染、劳资纠纷、物业管理、医疗纠纷、催讨欠薪等不涉及行政管理、刑事犯罪的当事人有权处分的可以采用调解方式解决的其他纠纷。在实践中，经人民调解委员会调解达成调解协议后，当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，一方当事人往往会向法院提起诉讼。例如当事人如果就遗产继承等问题达成调解协议后再发生争议而提起诉讼时，往往会出于就近原则的考虑而选择就近的法院或是出于便于诉讼的考虑选择调解委员会所在地的法院提起诉讼，这个时候就可能会出现违背民事诉讼法中有关专属管辖的相关规定的情形。民事诉讼法上的专属管辖指法律规定的某些特殊类型的案件专门由特定的人民法院管辖，其他人民法院无权管辖，当事人也不得以协议的方式改变这种管辖。例如因继承遗产纠纷提起的诉讼，由被继承人死亡时住所地或者主要遗产所在地人民法院管辖。

　　《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》、《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》、《中华人民共和国人民调解法》、《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》等都对可以申请司法确认的调解协议的范围、调解主体做了不同的规定，这在一定程度上造成司法确认程序依据的混乱。实践中当事人申请司法确认的案件基层法院不经过立案庭审查立案，一般由办理诉前调解案件的法官直接审查予以办理，导致该类型案件管辖权审查不严格，因而往往会出现超出管辖范围的情况，同时又没能执行随机分案制度。《人民调解法》及相关司法解释仅规定经人民调解委员会调解达成的民事调解协议可以申请司法确认，对商事调解协议司法确认程序没有规定，实践中商事调解协议申请司法确认仍然沿用民调确字案号，导致可以申请司法确认程序的调解协议的范围狭窄，限制了该制度化解矛盾纠纷作用的发挥。作为调解主体的人民调解委员工作人员法律素质不高，其主持调解达成的调解协议内容表述大多过于简单、模糊，难以执行，导致调解协议不能确认的居多。法院在审查调解协议时，会咨询人民调解委员会意见，影响了法官独立的审查判断，审查程序过滤违法调解协议的功能大打折扣。

　　在审查程序及审限方面，《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第四条规定人民法院收到当事人司法确认申请，应当在三日内决定是否受理。第五条规定人民法院应当自受理司法确认申请之日起十五日内作出是否确认的决定。因特殊情况需要延长的，经本院院长批准，可以延长十日。《民事诉讼法》第一百一十二条规定，人民法院收到起诉状或者口头起诉，经审查，认为符合起诉条件的，应当在七日内立案，并通知当事人；认为不符合起诉条件的，应当在七日内裁定不予受理；原告对裁定不服的，可以提起上诉。在当前司法实践中，由于人民调解协议是经调解委员会调解达成，有关事实问题都已经比较清楚，因而人民调解协议司法确认案件审限是较为合理的。　　　

　　二、问题和对策

　　《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》中第一条确认了人民调解协议具有民事合同的性质,并规定当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅自变更或者解除调解协议。第二条第一款规定,“当事人一方向人民法院起诉,请求对方当事人履行调解协议的,人民法院应当受理。”可见,法院审理此类案件时首先要对调解协议的效力作司法确认,而这一过程,实际上相当于把当事人在调解协议中所达成的合意又重新通过普通民事诉讼程序予以确认,如果没有经过这道程序,人民调解协议依然没有法律上的强制执行力,一方当事人违约,另一方当事人仍不能以此为依据申请法院强制执行。这对于社会资源来说既是一种新的浪费,亦不利于树立人民调解的威信,更势必增加法院的诉累。我国《民事诉讼法》第九十条和第二百一十六条已明确规定,人民法院制作的调解书和不需要制作调解书而记录在案的调解协议,一方拒绝履行的,对方当事人可以向人民法院申请强制执行。因此,如将人民调解协议与法院调解书衔接起来,即由人民法院应当事人的申请,按照一定的法律程序,根据人民调解协议书的内容制作调解书,使该调解书具有民事调解书同等法律效力,当事人可据此申请强制执行。如此衔接,既可以解决调解协议书存在的现实瓶颈问题,也具有法理上的可行性。　　　

　　而关于调解协议的效力问题，根据《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第七条之规定，违反法律、行政法规强制性规定的，人民法院不予确认调解协议效力。《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第十条规定，案外人认为经人民法院确认的调解协议侵害其合法权益的，可以自知道或者应当知道权益被侵害之日起一年内，向作出确认决定的人民法院申请撤销确认决定。调解协议内容侵害案外人权益的情形，主要存在于产权交易纠纷和遗产继承纠纷中。突出表现在产权处分方隐瞒财产权属情况，与对方达成调解协议以致侵害真实权利人或者其他共有权人的权益；或者部分继承人未经同意，以调解的方式擅自处分被继承人的遗产，损害其他继承人的权益等方面。而在司法实践中，由于案外人法律知识水平不一，往往会出现知道自己权益被侵犯却不知如何救济，从而导致超过时效才向法院申请的情形。因此人民法院在确认审查中有关涉及产权交易的案件，应当要求当事人提交产权权属证明，防止非真实权利人或者部分共有权人无权处分财产，以调解的方式侵害真实产权人或者其他共有权人的权益；涉及遗产继承的，应当查明被继承人遗产范围并要求当事人提供全部继承人的基本情况，以确保调解处分的财产确属遗产范围，并防止因遗漏继承人而侵害其相关财产权益。一旦发现案外人的合法权益得到了侵犯，应当不予确认。

　　在民事诉讼审判实践中，要根据不同的案情，对于确认人民调解协议的效力问题，一般要分为以下几个方面去处理。一是只要有一方当事人提出确认人民调解协议的效力请求的，并以人民调解协议为据要求对方履行协议的，应当单列对人民调解协议效力作出确认判决。在人民调解协议有效的前提下，才对是否履行协议作出判决；二是双方当事人都没有提出确认人民调解协议的效力请求的，但仍以人民调解协议为据要求对方履行协议的，也应当单列对人民调解协议效力作出确认判决。在人民调解协议有效的前提下，才对实体事项作出判决；三是双方当事人都没有提出确认人民调解协议的效力请求的，避开人民调解协议，另行提出诉讼请求的，应着重向原告释明在不经过确认人民调解协议效力的前提下，原告避开人民调解协议，也是违约行为，有违约行为的就要承担违约责任。故遇到避开人民调解协议另行提出诉讼请求的案子，原告应提出确认人民调解协议无效的请求。在确认人民调解协议无效的前提下，才能审理原告的避开人民调解协议的诉讼请求，否则应驳回原告的诉讼请求。这样做比较符合《人民调解法》第三十三条第三款的规定。在单纯确认人民调解协议实体部分的效力时，首先应区分是否是民间纠纷，是民间纠纷的且实体部分合法的，予以确认为有效。虽是民间纠纷但实体部分不合法的，则应确认为无效；不是民间纠纷的，不予确认，裁定驳回起诉。

　　关于执行人民调解协议的问题，按《人民调解法》第三十三条第二款的规定，经过人民法院依法确认为有效的人民调解协议，一方当事人拒绝履行或者未完全履行的，对方当事人可以以人民调解协议为据，申请法院强制执行。在审判实践中，应注意以下两类申请法院强制执行的案件的处理。第一类是以未经过人民法院依法确认为有效的人民调解协议为据，申请法院强制执行的案件。这类案件的人民调解协议未经法院依法确认效力，不具申请法院强制执行的效力，应裁定不予受理，已受理的要裁定驳回执行申请；第二类是以经过人民法院依法确认为有效的人民调解协议为据，申请法院强制执行的案件，要按不同的案情来处理。其一是人民调解协议所有的条款都合法的案件，给予全部执行。其二是人民调解协议的部分条款不可执行的，或者涉及人民法院当初确认人民调解协议错误的，要区别对待。对于那些不可执行的，即使当事人申请了，法院也应当裁定不予受理；如执行人员发现人民法院当初确认人民调解协议效力的案件确实错误的，应当中止执行，提请本院院长对当初确认案件决定再审，待再审有结论后，依法决定是否继续执行。

　　此外，在司法实践当中，还存在一个问题，那就是法官对调解协议进行全面审查的多，进行部分审查的少。最高人民法院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》规定了当事人申请司法确认时应提交的证明材料，但没有明确审查人民调解协议的哪些内容。为防止出现错案或审查失误诱发信访，在司法确认案件中，法官均对调解协议涉及的事实和法律关系进行全面、严格的审查，给当事人带来一定的诉累。因此，针对这一问题提出下列建议1、扩大司法确认适用范围。《中华人民共和国人民调解法》仅规定人民调解的司法确认，而最高人民法院《关于建立诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》虽将其他调解协议纳入司法确认范围，但未上升到立法的层次，亦没有规定可操作性的办法。因此建议对其他具有调解职能的国家机关、社会团体、其他组织以及人民法院建立的调解员名册中的调解员经调解达成的调解协议，都应该列入允许申请司法确认的范围；2、增加司法确认告知程序，即在有关组织进行居中调解时，明确要求调解员在调解成功后，应明确告知当事人申请司法确认的相关规定并将这一程序记入调解笔录，或者在调解协议书之后载明有关进行司法确认的规定，以提醒当事人。在必要时，也可以以制作便民服务指南等形式，公示司法确认有关规定和申办流程，提供司法确认申请书样本，确保让群众对司法确认知情；3、明确宽严相济审查标准。一起纠纷的解决，既涉及当事人之间的宽容程度、本人的法律认知水平及对调解人员信赖程度，有时候也还会涉及到当地的民俗民风。因此，在对调解协议进行审查时，应遵循以法律审查为主，事实审查为辅的原则，在特殊情况下，可以适当放松法律标准，避免介入对事实细枝末节的审查和认定。对调解协议中未处理的项目，当事人提出来的，应在确认决定书上保留当事人必要的诉权；4、建立相应的救济机制。最高人民法院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》中仅仅赋予了案外人申请撤销确认决定的救济权。而在具体实践中，鉴于司法确认程序与督促程序在法院只作书面审查的相似性，应当允许对错误的司法确认决定书启动审判监督程序予以救济，裁定撤销。对于恶意串通和虚假确认的，要严格落实相关制度追究有关主体的法律责任。

山西省人民政府


山西省人民政府令第209号


《山西省农村地区劳动用工监督管理暂行规定》已经2007年7月20日省人民政府第106次常务会议通过，现予公布，自2007年9月1日起施行。



省　长　于幼军　　

二○○七年七月二十九日



山西省农村地区劳动用工监督管理暂行规定



第一章　总　　则



第一条　为加强农村地区劳动用工的监督管理，建立和谐稳定的劳动关系，保护劳动者合法权益，根据《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《山西省农民工权益保护条例》等法律、法规，结合本省实际，制定本规定。

第二条　本省农村地区内依法设立的企业和个体经济组织（以下称用人单位）的劳动用工监督管理，适用本规定。

第三条　县级以上人民政府组织领导本行政区域内的劳动用工监督管理工作。

县级以上劳动保障行政部门负责对辖区内用人单位的劳动用工实施监督管理。上级劳动保障行政部门指导和监督下级劳动保障行政部门的工作。

工商行政管理、国土资源、煤炭、卫生、安全生产监督等部门，应当在各自职责范围内，配合劳动保障行政部门对用人单位劳动用工进行监督管理。

公安机关负责对用人单位的暂住人口实施管理并打击非法拘禁、强迫职工劳动、非法使用童工等违法犯罪行为。

各级工会组织应当依照法定职责，对用人单位劳动用工进行监督，维护职工合法权益。

第四条　县级以上人民政府应当充实和加强劳动保障监察机构，健全劳动保障监察网络。

县级人民政府的劳动保障行政部门应当在乡（镇、街道）设立劳动保障机构，作为其派出机构，履行公共就业服务、社会保险事务、劳动用工监督管理和劳动保障监察等职责。

县级劳动保障行政部门应当在行政村和用人单位聘请劳动保障监察联络员。联络员发现用人单位有违法用工情况的要及时向劳动保障监察执法机构报告，并协助对用人单位进行日常巡视检查。

第五条　乡（镇）人民政府、街道办事处应当履行法定职责，做好本行政区域内的劳动用工监督管理工作，支持配合劳动保障行政部门对辖区内劳动用工实施劳动保障监察。

村民委员会通过村民自治的方式对占用本村土地兴办的企业和个体经济组织的劳动用工进行监督。

第六条　用人单位应当依法招用劳动者，组织职工进行合法生产经营活动。

用人单位应当自觉接受各级人民政府及其有关部门依法对其劳动用工情况进行的监督检查。

第七条　各级人民政府及其相关部门应当将劳动保障法律、法规的宣传纳入普法工作规划，组织开展劳动保障法律、法规宣传、培训，提高用人单位守法意识和劳动者维权意识。



第二章　劳动用工和社会保险



第八条　县级人民政府劳动保障行政部门所属的公共就业服务机构应当免费为农村地区各类求职人员提供职业培训、职业指导、职业介绍等就业服务和代办社会保险事务。

第九条　用人单位根据生产经营需要招用劳动者，应当遵守相关法律、法规，制定招工简章，通过发布招工信息、委托职业介绍机构或者参加劳动力交流洽谈活动等合法途径进行。

第十条　用人单位招用劳动者时，应当出示营业执照，如实告知劳动者工作内容、工作条件、工作地点、职业危害、安全生产状况、劳动报酬，以及劳动者要求了解的其他情况。

第十一条　用人单位招用劳动者应当核查其身份证件，对流动就业人员还应当核查其暂住证，但不得扣留被录用者的身份证或者其他有关证件。禁止招用未满十六周岁的未成年人。

用人单位应当建立劳动用工管理档案。

劳动者有权查阅用人单位的营业执照。

第十二条　用人单位应当依法制定有关劳动合同管理、劳动报酬、保险福利、工作时间、休息休假、职工培训、劳动安全卫生、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及职工切身利益的规章制度，并与工会或者职工代表协商一致后公示实施。

第十三条　用人单位应当自用工之日起一个月内，与职工签订书面劳动合同，并到用人单位所在地县级劳动保障行政部门办理用工备案手续。

劳动合同文本式样，由省劳动保障行政部门规定。

第十四条　职工从事易燃易爆、有毒有害等高危险生产作业的，用人单位应当按照有关规定对其进行安全生产知识、职业技能和职业病防治知识培训，培训合格方可上岗。

第十五条　用人单位应当严格执行法律、法规有关工作时间和休息休假的规定。

用人单位因生产经营需要，经与工会或者职工协商同意后可以延长劳动时间，但每月不得超过３６小时，并依法支付加班加点工资。

第十六条　用人单位应当以货币形式按月足额支付职工工资。工资额不得低于省人民政府规定的当地最低工资标准（含试用期）。支付给矿山井下职工的工资不得低于省人民政府规定的矿山井下最低工资标准。

第十七条　有拖欠职工工资行为的用人单位，应当建立职工工资保证金，在劳动保障行政部门指定的国有商业银行预存职工月工资总额三倍的保证金，实行专户管理，用于偿付职工工资。

第十八条　用人单位招用劳动者从事接触职业危害作业的，应当对职工进行上岗前、在岗期间、离岗时的职业健康检查，建立职业健康监护档案，并将检查结果如实告知职工；对发现疑似职业病的，应当及时安排进行职业病诊断和治疗。

第十九条　用人单位为职工提供的饮食、居住条件应当符合有关标准。具体标准由省劳动保障、建设和卫生行政部门另行制定。

第二十条　用人单位招用已满十六周岁未满十八周岁的未成年人，应当在工种、劳动时间、劳动强度和保护措施方面执行国家有关规定。不得安排其从事过重、有毒有害等危害未成年人身心健康的劳动或者危险作业。

第二十一条　用人单位不得安排女职工从事矿山井下、国家规定的第四级体力劳动强度的劳动和其他禁忌从事的劳动。

第二十二条　用人单位应当依法履行扶持残疾人就业的义务。招用残疾人的用人单位，应当按照其残疾类别安排适合其就业的劳动岗位，并提供相应的劳动条件和劳动保护。

第二十三条　用人单位应当在与职工签订劳动合同后３０日内，按照国家和省的有关规定，为职工办理参加工伤保险、医疗保险以及养老保险等社会保险手续，并足额缴纳社会保险费。

第二十四条　不具备合法经营资格的单位，不得以任何形式招用劳动者。

劳动者应当到具备合法经营资格的单位就业。



第三章　劳动争议仲裁和劳动保障监察



第二十五条　用人单位和职工发生劳动争议时，当事人可以向劳动争议调解委员会申请调解；也可以直接向用人单位所在地县级劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。

第二十六条　县级以上人民政府应当依法建立劳动保障违法案件举报奖励制度。

县级以上劳动保障行政部门应当在车站、广场、职业介绍场所等农民工集中的场所设立维权标识牌，公布投诉举报电话和联系方式，方便群众投诉举报。

第二十七条　县级劳动保障行政部门应当采取日常巡查、举报专查、专项检查等方式，建立用人单位劳动保障诚信守法档案，按照诚信守法等级，分类实施监管。

第二十八条　工商行政管理部门应当将新增注册登记和注销的用人单位情况，每半年向同级劳动保障行政部门提供一次。

劳动保障行政部门应当将劳动用工检查中发现的非法用人单位及时向工商行政管理部门通报。

第二十九条　县级以上人民政府有关行政部门在履行职责中，发现用人单位存在不属于本部门管辖的违法行为时，应当及时抄报有管辖权的其他行政部门，并依职权协助处理。

县级以上人民政府有关行政部门发现已受理不属于本部门管辖的案件后，应当及时移送有管辖权的其他行政部门处理；对违法案件管辖权有争议的，应当报请共同的上一级行政机关指定管辖。

第三十条　县级劳动保障行政部门应当实行劳动保障监察执法责任制，划分辖区内乡（镇、街道）、行政村执法责任区，明确执法责任人、执法标准、执法职权和执法任务，并建立巡视检查制度。

第三十一条　县级劳动保障行政部门应当与同级工会组织建立维护职工合法权益联席会议制度，在工会中聘请联络员，协助劳动保障行政部门对用人单位进行日常监督和专项检查等工作，形成劳动保障监察、工会组织、法律援助机构等共同维护职工合法权益的协调配合机制。



第四章　法律责任



第三十二条　用人单位使用童工的，由劳动保障行政部门按照每使用一名童工每月处5000元罚款的标准给予处罚；并责令用人单位限期将童工送回原居住地，交其父母或者其他监护人，所需交通和食宿费用全部由用人单位承担。

用人单位经劳动保障行政部门依照前款规定责令限期改正，逾期仍不将童工送交其父母或者其他监护人的，由劳动保障、工商行政管理部门和公安机关依照国务院《禁止使用童工规定》处理。

第三十三条　用人单位有下列情形之一的，由公安机关依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任；给劳动者造成损害的，依法承担赔偿责任：

（一）以暴力、威胁或者限制人身自由的手段强迫劳动的；

（二）违章指挥或者强令冒险作业危及劳动者人身安全的；

（三）侮辱、体罚、殴打、搜查或者拘禁劳动者的；

（四）劳动条件恶劣、环境污染严重，给劳动者身心健康造成严重损害的。

第三十四条　未依法取得相关证照或者证照被吊销的非法用人单位，由工商行政管理、国土资源等部门依法查处。

非法用人单位招用的劳动者已经付出劳动的，由该非法用人单位或者其出资人依法向劳动者支付劳动报酬、经济补偿、赔偿金；给劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。

第三十五条　个人承包经营违反本规定招用劳动者，给劳动者造成损害的，发包的组织与个人承包经营者承担连带赔偿责任。

第三十六条　用人单位与劳动者建立劳动关系未依法签订劳动合同，或者劳动合同期满后存在劳动关系而未续订劳动合同的，由劳动保障行政部门责令限期改正；逾期不改正的，对用人单位按照未签订或者未续订劳动合同人数，每涉及1人按500元的标准处以罚款。 用人单位自用工之日起超过一个月不满一年未与职工订立书面劳动合同的，应当向职工每月支付二倍的工资。

第三十七条　用人单位违反本规定第十三条第一款、第十四条、第十七条规定的，由劳动保障行政部门责令限期改正；拒不改正的，依照《劳动保障监察条例》的有关规定予以处罚。

第三十八条　用人单位违反劳动保障法律、法规或者规章延长职工劳动时间的，由劳动保障行政部门给予警告，责令限期改正，并可以按照受侵害的职工人数，每涉及1人按100元以上500元以下的标准处以罚款。

第三十九条　用人单位违反本规定第十八条规定的，由卫生行政部门责令限期改正，并依照《中华人民共和国职业病防治法》的有关规定予以处罚。

第四十条　用人单位违反本规定第十九条规定的，由建设行政部门或者卫生行政部门依职权责令限期改正；拒不改正的，处以5000元以上10000元以下罚款。

第四十一条　设区的市、县（市、区）、乡（镇）人民政府、街道办事处和劳动保障、工商行政管理、国土资源、煤炭、卫生、安全生产监督等部门未按照本规定履行职责，在本行政区域或者辖区内发生重大非法用工问题的，依法给予相关责任人行政处分；对玩忽职守、失职渎职、滥用职权造成严重后果的，依法从重处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。



第五章　附　　则



第四十二条　本规定自2007年9月1日起施行。