举证责任包括提供证据责任、说服责任和不利后果承担责任。在行政诉讼中，作为被告的行政机关对具体行政行为的合法性负举证责任。应明确行政机关举证责任的范围和举证的规则，以使行政机关依法参加诉讼活动。我国行政诉讼法以及最高人民法院的若干问题的解释对被告证明具体行政行为合法性规定了一些特殊规则。被告方承担主要举证责任，原告方承担必要举证责任，这是行政诉讼中举证责任的一般性。然而在审判实践中，还存在着当事人补充证据和法院调取证据的问题，这是行政诉讼中特殊的举证责任。

一、被告应承担的举证责任。我国现行法律中关于行政诉讼举证责任分配规则的规定主要在行政诉讼法、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）规定，行政诉讼中被告应承担举证责任，行政诉讼法第三十二条、第四十三条、证据规定第六条对此分别作出了规定。根据上述规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。概括而言，行政诉讼中被告方应就下列三种情况承担举证责任：与被诉具体行政行为合法性有关的事实；作出被诉具体行政行为的法律依据；当被告行政机关与原告之间因起诉时效问题发生争议时，认为原告方起诉已超过法定起诉期限的事实。

二、被告的举证时限。根据《若干解释》，被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提供证据、依据，如果无正当理由逾期提供的，将被认为具体行政行为没有证据、依据。这一规定相对于《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题意见（试行）》，大大地将被告举证的时间提前了。有学者对这一问题的合法性提出质疑，认为我国行政诉讼法并没有对被告举证的时间作出规定，是否限制了被告的诉讼权利？笔者认为，这一规定的作出，起码在以下三个方面具有合理性：1.可以有效地防止被告利用行政诉讼法第四十八条缺席判决的规定，来规避该法第三十二条的规定，以期在第二审程序中取得有利地位，从而逃避责任。具体而言，当行政机关在没有证据的情况下对原告作出裁判，原告起诉后，被告无法举证，而我国行政诉讼法第三十三条又规定诉讼中被告不得自行向原告和证人收集证据，于是，被告则拒不到庭应诉，避开法院收集证据，而当法院依据第四十八条的规定作出了缺席判决后，被告不服上诉，并将其在一审审理期间收集的证据提供给第二审人民法院，从而导致二审法院审理困难，带来被动局面。有了这一规定的限制，就可以有效地防止上述情况的出现。2.这一规定的理论根据是行政机关作出具体行政行为最基本的一个程序规则：“先取证，后裁决”。为了保证这一规则得到遵守，《若干解释》作这样的规定完全是合理的。3.行政复议法中，对被申请人在行政复议中举证的时间规定为在答辩的10日内，为实现在这一问题上的统一，作出与行政复议法相统一的规定是符合法制精神的。

在理解这一规定时，应当注意到一个问题，被告超过答辩期以后能否补充证据？根据我国行政诉讼法第三十四条的规定，人民法院有权要求当事人提供或补充证据。因此，当被告举证后，人民法院认为需要补充的，无论在何时均有权要求其补充，被告可以补充，但法院责令被告补充证据也是受到一定条件限制的。审判实践中，应对延期提供证据正当事由的范围尽量细化，即必须是“不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由”，而不是随意用来搪塞的其他事由。

关于原告和第三人的举证期限。行政诉讼法和《若干解释》对原告举证期限均未规定，证据规定第七条根据实际情况，规定了原告或者第三人的举证期限，即应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。这是一项选择性规定，其选择顺序应当是，如果法院指定了交换证据的日期，该日期就是原告提供证据的最后时间界限；如果没有指定交换证据的日期，应当在开庭审理前提供证据，一般以开庭审理的前一日为原告提供证据的最后期限。该条还规定了原告延期提供证据和逾期提供证据的后果，即原告因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。同时，为了防止原告或者第三人搞“证据突袭”，维护第一审程序的价值，该条还规定原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。

三、在诉讼中被告不得自行向原告和证人收集证据。这样规定的原因在于：根据实施行政行为的程序，行政机关应当先取证、后裁决。在诉讼中，被告应当已经具备了作出裁决的依据，否则其在程序上已经违法。如果允许被告在诉讼中可以取证，则不利于督促行政机关遵循先取证、后裁决的规则。我国行政诉讼法第三十三条中“被告不得自行向原告和证人收集证据”的“自行”二字，是针对第三十四条第一款的规定，即当人民法院要求当事人提供或者补充证据时，被告的取证行为是合法的。也正因为如此，可能产生一个问题，即被告利用法院的“责令”来重新收集证据，从而使第三十三条失去意义。为此，《若干解释》第28条将法院责令被告补充证据限制在以下两种情况：（1）被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的；（2）原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。

四、复议机关在复议过程中收集和补充的证据不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据。这一规则是最高人民法院在《若干解释》第31条中规定的。行政诉讼的标的是被告的具体行政行为，即法院审查的是被告实施具体行政行为所依据的事实、根据的规范性文件和遵循的程序，如果这一具体行政行为是经过复议的，而复议机关是可以依据职权进行调查的，尽管复议机关所收集的证据可能证明行政行为符合客观事实，但由于这些证据已经不是被告实施行政行为时所获取和依据的证据，被告在程序上已经违法，所以，复议机关收集的证据是不能作为法院维持原具体行政行为的根据的，尽管这些证据是真实的和客观的。

（作者单位：江西省鄱阳县人民法院）
浙江省杭州市建设委员会


关于印发《杭州市建设工程勘察设计市场管理办法》的通知

杭建设发[2006]7号


各勘察设计企业：

　　《杭州市建设工程勘察设计市场管理办法》已通过市政府法律审查，现印发给你们，请遵照执行。

杭州市建设委员会
二OO六年一月五日

杭州市建设工程勘察设计市场管理办法

第一章 总 则

　　第一条 为加强对建设工程勘察设计市场的管理，进一步规范建设工程勘察、设计市场行为，保证建设工程勘察、设计质量，保护人民生命财产安全，根据《建筑法》、《招标投标法》、《建设工程勘察设计管理条例》、《合同法》等有关法律、法规，结合杭州实际，制定本办法。
　　第二条 凡在杭州市行政区划范围内从事建设工程勘察、设计活动的企业、个人及勘察设计市场其它各方主体必须遵守本办法。
　　第三条 杭州市建设行政主管部门对杭州市行政区划内的勘察设计市场按属地管理的原则实施统一监督和管理。
　　各县（市）建设行政管理部门负责本辖区内勘察设计市场活动的监督管理，并接受杭州市建设行政主管部门的指导和监督。

第二章 市场准入

　　第四条 在杭从事工程勘察设计活动的企业需持有效的工程勘察设计资质证书，其他任何单位和个人不得承接建设工程勘察设计业务。
　　建设工程勘察设计企业的资质标准、资质审批和承接业务范围，按国务院建设行政主管部门的有关规定执行。
　　第五条 法人营业执照工商注册地在杭州市行政区划范围内的，申请勘察设计资质的企业以及申请资质变更、增项、升级等的勘察设计企业，按建设部令第93号第十二条、第十三条的要求提供有关材料，由市建设行政主管部门受理，并按国务院建设行政主管部门、省级建设行政主管部门的要求统一上报。
　　第六条 法人营业执照工商注册地不在杭州市行政区划范围内的省内勘察设计企业，进杭开展勘察设计市场活动，实行单项备案登记制度。
　　省外勘察设计企业进杭开展勘察设计市场活动，按有关规定办理进省后承接业务的备案登记手续。
　　第七条 进杭企业在签订项目合同后15天之内到项目所在地市、县建设行政管理部门办理项目备案登记手续，并在项目竣工验收后的15天之内办理单项注销手续（在杭设立分支机构的按本规定第九条执行）。
　　办理单项备案登记手续需提供下列材料：
　　（一）企业法人营业执照和资质证书副本原件和复印件；
　　（二）企业法人授权委托书及受委托人的身份证复印件；
　　（三）单项备案登记表；
　　（四）企业所在地建设行政管理部门出具的证明；
　　（五）勘察设计合同原件及复印件；
　　（六）本企业从事该项目勘察设计人员名单（加盖企业公章，实行注册制度的专业需加盖注册人员的注册章）；
　　（七）其他规定需要出具的材料。
　　进杭企业办理单项注销手续时需提供下列材料：
　　（一）竣工验收报告；
　　（二）甲方对备案单项工程的评价意见。
　　第八条 境外企业进杭从事建设工程设计活动的，根据建市[2004]78号《关于外国企业在中华人民共和国境内从事建设工程设计活动的管理暂行规定》，需持建设单位对外国企业进行设计资格预审的证明材料，到市建设行政主管部门办理登记备案手续。
　　办理登记备案手续需提供下列材料：
　　（一）工程设计合同（副本）原件及复印件；
　　（二）合作设计协议（副本）原件及复印件；
　　（三）建设单位对外国企业进行设计资格预审的证明材料。
　　合作设计企业是进杭企业的，还需按本规定第六条办理。
　　第九条 进杭企业要求在杭设立分支机构的，需向市建设行政主管部门递交书面申请和下列材料，并经现场踏勘后办理《分支机构在杭管理手册》。需提供的材料：
　　（一）企业所在地建设行政管理部门出具的出省（市）证明；
　　（二）企业法人营业执照和资质证书副本原件和复印件；分支机构营业执照的原件和复印件；
　　（三）分支机构负责人、技术负责人的任命文件及其身份证复印件、简历和业绩证明；
　　（四）注册人员的注册证书原件和复印件（加盖注册章）及身份证复印件；
　　（五）法定代表人应承诺加强对分支机构的管理，并承担相应的法律责任。
　　（六）企业公章、出图章、合同专用章等的样签。
　　（七）分支机构固定工作场所的证明材料；
　　（八）其它规定出具的材料。勘察企业还需提供主要设备清单和土试委托合同。
　　持有《分支机构在杭管理手册》的企业，实行年度审核并不再进行单项备案登记。
　　第十条 杭州市的施工图审查工作由本地区经浙江省建设厅批准的施工图审查机构（以下简称图审机构）承担。在技术上有特殊要求必须由外地图审机构审查的，需在开展业务前到市建委办理单项备案手续。

第三章 市场交易

　　第十一条 业主在发包建设工程勘察设计业务时，可以采用招标发包或直接发包的方式。
　　招标发包分为公开招标发包和邀请招标发包。必须采用招标发包的建设工程范围按《杭州市建设工程勘察设计招标投标实施办法》执行。
　　第十二条 勘察、设计招投标应遵循公开、公平、科学、诚信的原则。
　　第十三条 业主发包时，应将建设工程勘察、设计业务发包给具有相应勘察、设计资质的单位。采用邀请招标发包的,必须进行公示。采用公开招标发包的，必须发布招标公告。招标公告应当载明招标人名称和地址，招标项目的基本要求，投标文件的编制深度，投标人的资质要求以及取得招标文件的办法、评标方式以及对未中标人的经济补偿额等事项。
　　第十四条 业主发包时不得明示或暗示投标方违反基本建设程序、规划勘设条件等。
　　第十五条 经招投标方式发包的勘察设计业务，业主不得随意更换中标人，承接方不得随意变更项目组人员。
　　第十六条 对直接发包的建设项目，业主应按国家和地方的有关规定对承包人的资质、业务范围和项目组成员的资格进行审核。
　　第十七条 勘察、设计企业（含进杭企业，以下同）在开展勘察设计活动时，应组织与项目规模、技术复杂程度相适应的本企业技术人员开展工作。
　　第十八条 勘察、设计企业不得以任何形式将其承接的工程勘察设计业务转包给其他企业。
　　第十九条 勘察、设计评标一般采取综合评估法进行，以技术标为主。标评工作应充分体现公正性、科学性，注重方案设计的原创性、合理性、经济性，勘察设计的技术进步和新技术的运用等。
　　第二十条 勘察、设计招投标过程应接受市建设行政主管部门的监督和管理。
　　第二十一条 建设行政主管部门应逐步建立健全并使用建设工程勘察、设计评标专家库，通过公开招聘、单位推荐，经审核、培训、考试最终确定评标专家库成员。
　　也可采用特聘的方式聘用资深人员，纳入评标专家库的统一管理。
　　第二十二条 发包方和承接方应依法签订勘察设计合同，双方应加盖企业公章或合同专用章，合同签订人应为法定代表人或持有法定代表人委托授权书的委托代理人。

第四章 质量管理

　　第二十三条 勘察设计企业应建立健全质量保证体系，加强职工技术培训和继续教育、职业道德教育、提高质量责任意识。
　　第二十四条 勘察企业必须建立工程勘察现场质量安全管理制度和责任制度，禁止违规违章作业。
　　第二十五条 勘察设计企业应当按照法律、法规、国家有关技术规范和工程建设强制性标准进行勘察、设计，并符合各阶段的勘察、设计深度要求。
　　第二十六条 勘察设计企业应加强图签、出图章、注册章等的管理，不得以分支机构的名义出具勘察设计文本、图纸等设计成果（在施工过程中确需签发设计修改联系单的，可以使用分支机构的图章,但必须和《分支机构在杭管理手册》同时使用）。
　　第二十七条 勘察设计文件须在扉页上列明项目设计人员名单（含项目负责人、专业负责人、设计人员等。勘察文件还需列明各类图表原始记录责任人）、加盖企业公章及相应的出图专用章。设计单位应严格按国家和地方建设行政管理部门有关技术规范、规定进行技术经济指标的计算，不得弄虚作假。
　　第二十八条 在图纸上应正确标注图号、出图日期、设计阶段等内容，设计人员、校对、审核等人员签名齐全，并加盖相应的出图章，实行注册制度的专业在相应图纸上加盖注册师执业专用章。
　　第二十九条 国家对房屋建筑工程及市政基础设施工程实行施工图设计文件审查制度。
　　总建筑面积100平方米（含）以下且功能单一、结构简单的项目（钢结构除外）经县级以上建设行政管理部门批准，可申请免予施工图审查。
　　第三十条 施工图审查中的勘察文件(详勘、补勘)实行前置审查，经审查合格的岩土工程勘察文件是施工图设计的依据。
　　第三十一条 图审机构的审查人员由审查机构申报，经市、省两级建设主管部门审查批准后，由市建设行政主管部门将符合要求的人员每年公布一次。未经公布的人员，不得承担施工图审查工作。
　　第三十二条 施工图审查机构与所审查项目的业主、勘察、设计企业之间不得有隶属关系或者其他利害关系，包括存在下列情况之一的，图审机构应主动回避：
　　（一）股东单位是项目的业主或勘察设计单位；
　　（二）股东是自然人的，该股东作为法定代表人的企业是项目的业主或勘察设计单位。
　　各审查机构应主动上报要回避的企业名单。
　　第三十三条 图审机构应按建设部令第134号和地方政府、市建设行政主管部门的有关规定对施工图设计文件进行审查。
　　第三十四条 严禁图审机构在设计底图上签章。任何单位和个人不得擅自修改审查合格的施工图，确需修改的，凡涉及规定审查的内容，建设单位应及时将修改后的施工图送原审查机构进行审查。
　　第三十五条 勘察设计企业应积极参加责任保险。投保可按年投保和单项投保。企业可以根据自己的情况，有选择地自愿参保。必须投保的范围由市建设行政主管部门另行制定。

第五章 从业人员管理

　　第三十六条 从事勘察设计活动的技术人员只能受聘于一个勘察设计企业，不得同时在两个或两个以上企业受聘。
　　第三十七条 按照《中华人民共和国注册建筑师条例》、《勘察设计注册工程师管理规定》进行注册执业的勘察设计技术人员，其受聘企业与注册执业单位应一致。
　　第三十八条 进杭企业及其分支机构在杭招聘技术人员，必须与其签订劳动合同。
　　第三十九条 在杭从事岩土工程勘察作业的机长、记录员、原位测试操作工、土工试验操作工等岗位实行持证上岗的管理制度。
　　第四十条 企业内部应逐步开展项目负责人上岗制度。项目负责人应由项目主要专业的设计人员担任。专业负责人应由本专业的技术骨干担任。

第六章 监督管理

　　第四十一条 勘察设计企业应遵守国家法律、法规和规章，同时应遵守杭州市的有关规定，守法、诚信经营，并接受和配合各级建设行政主管部门的监督检查。
　　第四十二条 勘察设计企业应当按规定时间向建设行政主管部门报送年度报表，并对报表的真实性负责。
　　第四十三条 勘察设计企业应将企业和人员的相关信息及时在《杭州市勘察设计市场监管信息系统》上更新。
　　第四十四条 市建设行政主管部门逐步建立勘察设计企业和从业人员信用档案，纳入诚信网统一管理。
　　第四十五条 各级建设管理部门应加强对勘察设计企业及市场的管理，对勘察设计质量、市场行为等进行定期和不定期的监督检查。
　　第四十六条 业主在发包勘察设计业务时，出现违反本规定的情况或业主伪造、涂改勘察设计文件，并交付使用的，将依法予以处理，并在杭州建设信用网曝光。
　　第四十七条 业主不按规定将有关的施工图设计文件（含勘察文件）委托审查或出现违反本规定的其他情况，建设行政主管部门责令整改，依法处罚，并在杭州建设信用网曝光。
　　第四十八条 将勘察设计业务委托给外地（境外）企业的业主，应督促和配合进杭企业办理备案手续，未办理进杭备案手续的项目不得实施。
　　第四十九条 进杭企业在杭只能设立一个分支机构，并加强内部管理，遵守本规定。
　　第五十条 建设行政管理部门在办理进杭企业备案手续时，发现有下列情况之一的，不予备案：
　　（一）未按第六条要求提供有关材料的；
　　（二）超越企业资质等级或业务范围的；
　　（三）出现其它违反法律法规或本规定情况的；
　　不按规定办理单项注销手续的，建设行政管理部门责令其整改，整改结束前不再受理该企业新的备案登记。
　　第五十一条 从业人员违反本办法第三十五条、第三十六条的规定，给予通报批评、限期整改，情节严重的将限制其参与政府投资项目的招标投标活动，涉及注册人员的，由省注册师管委会依法予以处理，并在杭州建设信用网曝光。
　　第五十二条 勘察设计企业拒绝接受属地管理的或不按规定上报各类报表的，建设行政主管部门责令其整改,并在杭州建设信用网曝光。
　　勘察设计企业出租、出借、涂改、伪造资质证书等材料的或伪造建设工程勘察、设计文件的, 建设行政主管部门依法行政处罚，并在杭州建设信用网曝光。
　　第五十三条 勘察设计企业发生重大质量责任事故的或存在严重扰乱市场行为的，建设行政主管部门依法予以责令整改、通报批评、停业整顿、降低或取消其资质的处罚；被处罚企业的主要责任人给予通报批评、限期整改，情节严重的将限制单位与个人参与政府投资项目的招投标，涉及注册人员的,由省注册师管委会依法予以处理。涉及进杭企业的，给予清退处理。在杭州建设信用网曝光。
　　第五十四条 市建设行政主管部门对勘察设计企业资质实行核查制度，发现资质条件达不到资质标准的，将报请资质审批部门，重新核定其资质。具体的核查办法另行制定。

第七章 附 则

　　第五十五条 本办法由杭州市建设行政主管部门负责解释。
　　本办法自2006年3月1日起施行。