人民法院机构设置及审判方式改革问题研究（下）

2000年11月24日 14:12 王利明/姚辉

三、关于审判方式的改革

所谓审判方式，简单地说就是指因法官和当事人在诉讼活动中所处的地位和发挥的作用不同而形成的审理案件的方法和形式。（注：景汉朝等：《审判方式改革实论》，人民法院出版社1997年9月版，第5页。）为了适应建立社会主义市场经济体制的需要，人民法院的审判工作必须提高质量和水平。为此，最高人民法院于1996年7月专门召开了全国法院审判方式改革工作会议，确定以学习贯彻修正后的刑事诉讼法、推进刑事审判方式改革为重点，全面改革和完善民事、经济、行政审判方式，并进行了具体的工作部署。改革的基本内容是依法强化庭审功能，强化合议庭和独任审判员的职责；加强对人民群众合法权益的司法保护。核心是进一步贯彻公开审判的原则，把审判活动更好地置于社会监督之下。

审判方式改革，最终目的是为了保障法院独立公正行使审判权，严格执法，实现司法公正。而法院独立行使审判权，实际上应体现为法官独立审判。所以，审判方式的改革，亦应围绕如何保障法官独立公正地审判、实现司法公正这一中心目的而展开。能否达到这一效果，也是衡量审判方式改革成功与否的重要标志。

我们认为，围绕这一重点，除上述方面外，还应注重以下问题：

（一）将公开审判落到实处

公开审判，在有的地方亦称“一步到庭”、“直接开庭”等。早在50年代，董必武就提出过要推行公开审判，我国宪法第125条规定，“人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行”。《中华人民共和国民事诉讼法》第6条也规定：“人民法院依照法律规定对民事案件独立进行审判，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”

然而，很长时期以来，在许多地方的民事、经济审判当中，公开审判并未真正落到实处。一方面，许多案件因行政干预或地方保护主义的影响，在开庭审理前即已形成倾向性意见，使公开审判流于形式、成为过场。另一方面，在庭审中当事人提供的证据或辩论有可能不为法官所接受或考虑，从而对判决结果并不产生实质性的影响。在许多案件中，法官自己包揽调查取证，不注意法庭上的公开质证；当庭也不对当事人讲解认定或不认定某一证据的理由，审判活动的透明度很差，结果，公开审理并未起到应有的作用。加上案件的所谓层层审批、层层把关，也往往使判决意见由法院领导说了算。

广泛推行公开审判与民事诉讼辩论原则的采用是联系在一起的。大陆法系民事诉讼辩论原则在性质上属于一种约束民事裁判者的基本规范，它至少包含了以下三个方面的含义：其一，法院不能以当事人没有主张的事实作为裁判的事实根据；其二，法院应将当事人没有争议的事实作为裁判的事实根据；其三，法院对证据事实的调查，只限于当事人双方在辩论中所提出的事实。应当看到现行民事诉讼法已相应调整了庭前准备工作的重心，将原试行的民事诉讼法第87条第1款“审判人员必须认真审阅诉讼材料，进行调查研究、收集证据”修改为“审判人员必须认真审核诉讼材料，调查收集必要的证据”。（注：《中华人民共和国民事诉讼法》第116条。）这一修正无疑也是一个进步。但它仍然引导着审判人员过早投身于冲突解决之中，不利于充分调动双方当事人举证和诉讼的积极性，且有可能造成审判人员在开放审理前根据自己调查收集的证据材料形成先入之见，进而难以摆脱开庭审理只不过是这些先入之见的再次推演和展示的状况，使开庭审理形式化和庭审功能萎缩。因此民事经济案件实行公开审判，应采纳辩论原则，主要由当事人举证和辩论，从而达到公开审判的效果。

自审判方式改革以来，各地都在民事、经济审判中大大加强了公开审判方式。这种方式都在不同程度上强化了庭审功能，强化了当事人的举证责任。特别是通过公开审判，在法庭上讲清事实、说明是非，极大地保障了裁决的公正性；树立了法院和法官“讲理、公正、廉洁”的形象；也确有助于防腐倡廉。所以，公开审判方式已受到法院和人民群众的普遍欢迎。另外，公开审判也为锻炼法官的业务能力提供了条件。公开审判，使法庭成为法官履行职务的主要活动舞台，这就要求法官不仅要有较高的政治素质、深厚的法律理论知识，还要有丰富的审判经验和较强的组织公开审理的能力。公开审理的法庭既是检验法官能力的场所，又是法官增长才干的课堂。（注：景汉朝等：《审判方式改革实论》，第409页。）

然而，公开审判制度的真正贯彻落实，还须做大量的工作。首先，应切实实行法官独立审判和责任制，根本废除所谓层层把关的层层审批制度。只有这样，才能真正强化庭审的功能。如果法官不能独立审判，合议庭没有决定的权限，甚至不能当庭向当事人说明证据的采纳、事实的认定的意见，不能当庭作出判决，公开审判就根本不会起到应有的效果。甚至可能出现这样的情况，即一方当事人提供的证据再多、合议庭审理的意见再充分明确，却抵不上某位领导的一句话，这样的“公开审判”，必定流于形式。其次，除法律规定不得公开审理的案件外，第一审民事、经济案件均应公开进行。“要做到证据在法庭审查、是非在法庭辨明、责任在法庭分清；真正使法庭成为最讲理、最公正、最权威的地方”。（注：见最高人民法院副院长唐德华1994年10月21日在第三次全国经济审判工作会议上的工作报告《全面加强经济审判工作，为经济建设和社会主义市场经济体制的建立提供司法保障》。）再次，强化当事人的举证责任，应抓住举证、质证和认证三个环节，当庭审查和判定证据，当庭运用证据认定案件事实，当庭辩论，当庭作出调解或判决。最后，公开审判的“公开”，应当是向社会的公开，应当最大限度地允许各界民众进入法庭旁听案件的审理。公开还应包括对群众和社会公开案情、公开审理过程和审理结果，除了法律另有规定外应允许新闻记者采访报道案件的审理和判决情况。（注：王发荣等主编：《中国民事审判学》，法律出版社1991年12月版，第116页。）不能以任何借口限制民众的旁听。

（二）民事、经济案件判决书应详写判案理由

《中华人民共和国民事诉讼法》第138条明确规定：“判决书应当写明判决认定的事实、理由和适用的法律依据”。但事实上，很长时期以来，法官只注重事实的调查与认定，不重视判决的说理。这一现象，已到了必须引起高度重视并予以切实解决的时候了。

英美国家由其法律传统和思维方式所决定，有着发达的判例法，法院出具的判决书内容具体、推理非常严谨，法官往往从某一个具体的案件出发，通过该案件的审判，阐发或归纳出一项具有普遍指导意义的法律规则。大陆法国家虽为成文法国家，但法官所作的判决，也特别注重推理、说理。而我国法院作出的判决书等法律文件，大多内容过于简单，尤其是推理部分往往下笔太少，对判决中引证的法律条文也未作阐释，有时令人不知其所以然。

当然，出于成文法制度的背景，由于法官不能创制有拘束力的先例，因而其判决通常仅局限于对可适用法律条款的分析，而不必象英美法国家的法官在判决中那样注重推理（注：［美］埃尔曼著：《比较法律文化》，贺卫方等译，三联书店1990年版，第230页。）。但在我国，法官之所以不重视判决的说理，还有其制度上的特定原因。由于错案的认定标准是事实认定的错误，法官便只对事实的真实可靠负责，这样，自然也就不重视或根本就忽略对判决书中判案理由的阐述。有一种观点甚至认为，法院的判决书应尽量少说理由，说理越多，越易被当事人抓住辫子甚至惹出麻烦。这样的认识和作法显然是十分错误的，正如有的学者所尖锐地指出的：法官们以此为理由使其判决一般较为简洁时，也就同时将他们对于从事冗长论证的不情愿合理化了。事实上，强调法官在判决中说理对正确适用法律是十分必要的。成文法的演绎推论的方法决定了法官的判决及当事人的请求无法通过法律规范而只能借由具体的判决中的理由来阐述。加之成文法产生的历史悠久，理论基础深厚，法律规范体系编排严谨，这就更需要借助法官的判决尤其是判决书中的判案理由来达致活的、变动不居的社会生活与死的、刻板固定的法条之间的沟通。（注：［美］埃尔曼著：《比较法律文化》，贺卫方等译，三联书店1990年版，第230页。）

我们认为，应大力提倡法官在判决书中说理，其理由还在于：第一，判案不说理，不仅不能保证司法的公正，而且会掩盖执法不公甚至贪赃枉法的各种非法行为。因为，在民事、经济审判中，事实的认定与如何适用法律并作出裁判，仍然是两个不同的问题。事实即便清楚，也并非必然可以推导出正确的结论。许多案件表明，法官在审理中所作的事实认定是清楚的，但法律适用却是错误的。从审判实践来看，说理透彻、令当事人心服口服的判决，基本上都能表明法官执法的公正；而只认定事实，不谈理由或理由不清、牵强附会的判决，即使事实清楚，也不能使当事人信服，其中亦难免出现执法不公。第二，随着社会的发展进步，民事、经济案件大量涌入法院，案情亦越来越复杂，标的动辄几百、上千万甚至上亿元。法官一纸判决，有时要直接决定一个企业或公司的存亡，决定经营者一生心血的成败，这不仅使得法官的权力加重，也使得其责任大大增强。对于如此艰巨的使命，如果只是在说理部分寥寥几笔就作出判决，何以体现法官应尽的责任？尤其是对败诉的一方而言，要其承担成百上千万的财产责任而不对其讲清任何道理，即使理应败诉，当事人也不会服气。所以在不少案件中，当事人在二审终结后，仍然没完没了地告状、申诉、上访。第三，判决书不说理由，也不利于提高法官素质。法官作为法律的专门家，其主要职责是准确认定事实、正确适用法律。如果判决书不讲理由，就无须其具有较高的学识素养和法律运用能力。长此以往，法官的素质只能是每况愈下。第四，判决说理透彻，亦会大大增强对司法审判工作的监督。事实上，我们的许多案件之所以没有公开披露，很多是因为判决书说理不明而难以披露。要真正加强对司法审判的监督，就应该将依法可以披露的案件一律公开。说理透彻的高质量判决，自然经得起社会公众舆论的评判。

在我们看来，一份判决书，实际就是法官向社会呈现的考试答卷。在国外，一篇判决主文，往往就是一篇极好的学术论文。当然，要判决都成为学术论文，这显然是不现实也不必要的。但一份判决至少要讲出足够的理由，这样的要求，无论如何不算过份。可以说，民事、经济判决，理由说得越多，越说明法官是忠实于法律、认真维护当事人合法权益的。凡是道理透彻的判决，也足以说明该法官是一名称职合格的法官。在当前，应把强化案件判决书的说理、尤其是强化民事、经济案件的说理作为一项基本的要求提出并予以贯彻落实。如果忽视了这一要求，审判方式改革是根本不可能取得应有成效的。

（三）修正请示制度

所谓案件请示制度，是指下级法院在案件审理过程中，就案件的实体处理或程序问题以口头或书面形式向上级法院请示，上级法院研究后予以答复的制度。这种制度法律上并没有明文规定，但在审判实践中却非常普遍，并得到司法解释的认可。（注：景汉朝等：《审判方式改革实论》，第63页。）在办案过程中，下级法院就一些重大疑难案件向上级法院和最高人民法院请示，成为一种十分流行的作法。翻阅最高人民法院公报，大量出现的，是地方向最高人民法院所作的请示及最高人民法院所作的批复。

应当看到，请示制度在我国的审判实践中确也起到了积极的作用。由于基层法院或中、高级法院水平所限，对一些重大疑难案件，确实把握不准；特别是在对新的法律规定如何理解、法律缺乏规定时如何处理等方面，尚有较大不足。通过请示制度，确有助于提高办案质量。另一方面，某些地方法院的法官在审理某一案件时，因对当地行政干预和地方保护主义无可奈何，亦可藉由请示制度而适当摆脱困境。

但是，随着审判方式改革的进行，尤其是对照严格执法的要求，请示制度愈来愈显出其弊端：

1.不符合宪法和法律规定的独立审判的要求。法院的独立审判，包括上下级法院之间的相互独立。下级法院的独立审判，不仅仅是摆脱社会行政的干预，也包括脱离上级法院不合法的干预。请示制度则为这种干预提供了机会。

2.妨害了当事人上诉权的行使。在实践中，下级法院向上级法院请示，往往需要的是对案件的审理结果作出直接的结论，而并不仅仅是希望上级法院提供一些启示或参考意见。上级法院一旦对案件作出结论，以后案件上诉到上级法院便难以更改；甚至即使有错误，也会因上级法院碍于不能自己推翻自己而维持原状。这样，实际上使当事人的上诉失去意义。这种状况，实际上使法律规定的二审终审变成了一审终审，变相剥夺了当事人的上诉权、申请再审权。（注：景汉朝等：《审判方式改革实论》，第65页。）

3.根本不利于保证案件的审理质量。对于请示的案件，上级法院一般只是听下级法院的汇报，并不直接审理案件。而下级法院的案情汇报又难免带有汇报者的个人主观色彩，使得上级法院对案情的了解难以全面、深入和客观。如果办案人员希望袒护某一方当事人，就可能在汇报中只谈对该当事人有利的一面而少谈或不谈对其不利的方面，借机徇私舞弊。

内蒙古自治区人民政府办公厅


内蒙古自治区水土保持生态建设项目管理办法（试行）

颁布日期：2001-7-13
实施日期：2001-7-13
颁布单位：内蒙古自治区人民政府办公厅
内容分类：城建环保
文号：内政办发(2001)26号


第一条 为保证我区水土保持生态建设项目的实施，根据国家水利部等上级有关部门及自治区的有关规定、办法，制定本管理办法。
第二条 凡经自治区审批并安排国家投资或引进外资的水土保持生态建设项目，均依照本办法执行。
第三条 水土保持生态建设项目必须按照基本建设程序做好各项前期工作，按照国家有关规定履行审批手续。
第四条 旗县人民政府对水土保持生态建设项目负总责，旗县人民政府主要领导为第一责任人，负责项目的前期准备、组织实施、项目资金到位、建设任务的完成，协调解决项目实施中的困难和问题。对项目实施完成情况负有直接责任。
第五条 旗县水利、水保主管部门是水土保持工程建设主管部门，主要领导是项目建设管理责任人。负责本旗县水土生态建设的统筹规划、组织编制项目各项前期工作及申报，按批准的工程设计组织实施、技术指导和服务，建立各项管理制度。对本部门所承担的工作负有直接责任。
第六条 盟市水利、水保主管部门负责贯彻国家、自治区有关政策、规章制度，统筹组织、指导旗县水土保持生态建设规划、项目可行性研究和设计的编制、审批、申报、备案工作；对水土保持生态建设项目旗县负责技术指导、服务，项目实施的检查、监督，项目建设情况汇总、上报；协助和配合上级主管部门做好年度检查和验收。
第七条 盟市、旗县水利部门按核准的建设任务和投资负责实施，要切实加强对项目法人的管理和监督，按要求逐级上报工程进度和资金使用情况。
第八条 自治区水利厅为水土保持生态建设主管部门，负责组织全区水土保持生态建设总体规划、单项工程的项目建议书、可行性研究报告、初步设计等前期工作的编制和审查工作，提出项目总体和年度建设任务和资金投入计划建议，会同自治区计委、财政厅报自治区政府和国家有关部委；负责对批准的工程建设进行调研分析、指导、监督、检查、完成情况汇总、总结、上报；负责组织有关部门配合上级主管部门做好检查、验收工作。
第九条 水土保持生态建设项目要积极推行项目法人制、招标投标制和建设监理制，项目法人要认真组织工程建设，严格执行工程建设、管理、监督、验收的有关制度，对项目建设的工程质量、工程进度、资金管理和生产安全负总责，并对项目主管部门负责。
第十条 项目旗县选择条件：
（一）水土流失严重、对当地国民经济和群众生产生活危害大，有政府批准的水土保持规划，治理目标任务明确，治理区域相对集中。
（二）领导重视，水土保持机构健全，技术力量强，干部群众要求迫切，有一定治理基础，短期集中治理能够初见成效。
（三）认真贯彻执行《水土保持法》，人为造成新的水土流失得到基本控制。
第十一条 前期工作要求：
（一）勘测设计等前期工作必须由具有相应资质的勘测设计单位承担。必须按照国家规定的内容，严格执行有关技术规程、规范，达到规定的工作深度。
（二）水土保持生态工程项目必须按照有关规定完成初步设计，初步设计应达到施工图设计深度，初步设计由自治区水利厅审批。未履行审批手续的项目不得擅自开工。
第十二条 项目前期工作费由项目责任主体按照国家规定列支，任何单位和个人不得以任何借口和理由克扣、虚列前期工作费。
第十三条 项目旗县不得擅自变更建设地点、规模、标准和主要建设内容。确需变更时，需报请自治区水利厅批准备案。
第十四条 项目如发生重大工程质量事故，要按照有关规定追究当事人的直接责任，还要追究法定代表人和相关行政领导人的领导责任。
第十五条 工程的资金使用和管理严格遵照该项目的相关要求和自治区生态建设项目资金管理办法执行。
第十六条 工程的竣工验收：
（一）竣工验收内容：包括治理措施、治理效益、财务管理、实施管理、效果评价。
（二）竣工验收标准：包括完成任务标准、预防监督验收标准、财务管理标准、档案管理验收标准。
（三）验收组织和程序：包括自验、复验、竣工验收。
（四）验收成果：包括小流域综合竣工总结报告（文字部分、附图、附表、附件）、治沟骨干工程等的竣工总结报告（文字部分、附图、附表、附件）、项目区竣工总结报告（文字部分、附图、附表、附件）。
具体竣工验收内容、验收标准、验收组织和程序、验收成果评价自治区水利厅另行文通知。
第十七条 验收评价及奖惩：
（一）依据验收标准，对项目区及小流域综合治理、治沟骨干工程作出全面评价，对验收合理的项目区、小流域、治沟骨干工程等大型工程颁发《竣工验收合格证书》。
（二）对项目建设成绩突出、质量标准高、效益好的项目区所在旗县给予表彰；验收不合格的工程项目，工程实施单位必须根据验收的要求，在规定的时间内予以纠正和改进，未完成纠正和改进任务或不进行纠正和改进的，通报批评并取消项目资格。
第十八条 加强项目区的建后管护，要建立档案，设立标志，明确管护责任和制定管护制度，确保所建工程长期发挥效益。
第十九条 各地可根据国家有关规定和上述办法，结合本地实际，制定具体实施细则。
第二十条 本办法由内蒙古水利厅负责解释。
第二十一条 本办法自颁布之日起执行。