找准定位 强化督导
努力提高检察建议的运用效果
——浅谈我院开展检察建议工作的几点做法

北京市顺义区人民检察院 李旺城


2005年是高检院提出“法律监督能力建设年”。贾春旺同志指出：“检察机关一定要认真研究法律监督的范围、程序、方式等，注意解决当前工作中存在的一些问题，使法律监督工作更加符合司法规律，……更好地为全面建设小康社会服务。[1]”检察建议是检察机关实现法律监督的一种重要手段，其对预防犯罪，维护社会稳定具有重要的现实意义。几年来，我院在狠抓办案的同时，积极开展犯罪预防工作，及时向有关单位提出检察建议，帮助他们建章立制，堵塞漏洞。仅2003、2004年二年，全院共发出书面检察建议31份，相关单位采用率达100％，通过检察建议进行整改的达97％，较好地发挥了检察机关预防和减少犯罪的职能作用。
一、树立三种正确认识，明确检察建议意义
我院每年都举行相关的法律文书写作培训，2004年更是在全院“六个三”评比中专门设立了“优秀检察建议”的评选，目的就是让干警们熟悉并掌握检察建议写作，提高法律监督的能力与本领。在培训我们中努力树立干警对检察建议的三种正确认识：一是“该发则发，不该发不发”。有干警认为检察建议是“万金油”，涉猎应该宽泛，无论是司法机关出现违法行为还是一般单位的治安隐患，一律采用检察建议。针对这种情况，我院明确指出对于司法机关出现违反法律和刑事政策的行为，应依法提出纠正违法意见、提出抗诉，而不能以检察建议的方式提出。因为检察机关的法律监督是一种具有强制力的刚性行为，被监督者有义务予以接受，而建议是一种柔性行为，被建议者有接受建议或拒绝接受建议的权力[2]。同时专门查阅高检院的相关法律文件，最终明确检察建议只是一种对各级单位、基层组织中涉及预防犯罪和综合治理的问题提出整改建议的法律文书，而涉及到刑事诉讼中司法机关的违法只能使用纠正违法通知书，对不起诉人的提出行政处罚的只能使用检察意见[3]。二是“宁缺勿滥，不随便发”。有干警认为检察建议能促进发案单位工作，应多发。《论语》曰：“人为言急之而言，谓之躁也”。我院强调，一定要规范慎重地使用检察建议，既不能让其束之高阁，更不能让其流于形式。有权制发检察建议不能是案件承办人或某个职能部门，它必须经检察长或检委会决定后，以人民检察院的名义编发，决不能滥发。三是“发后注重回访，不能不了了之”。有干警认为检察建议发了就完了，缺乏回访、督导的意识。针对此种情况，我院要求每份检察建议都必须进行相应形式的回访，回访时将情况做工作记录以备查考，并对被建议单位回复入卷归档。
二、明确履行三项要求，找准检察建议定位
我院把提出检察建议作为检察机关履行法律监督职能的一种形式，参与社会治安综合治理的重要手段，克服就案办案思想、努力扩大办案效果的有效途径。针对一些业务部门因办案任务重，未及时向发案单位提建议的情况，我院专门召开中层干部会议，解决思想认识问题，明确提出三项要求：一是将检察建议活动列入全院目标量化考核范畴，设为加分项。对职务犯罪案件实行一案一建议，对检察建议实行奖罚制度，不及时、不认真建议造成被建议单位不满的扣分，发出检察建议效果显著的则予以加分。二是将检察建议活动列入综合治理工作主要内容。由一名主管检察长亲自把关，结合办案提出建议，结合社会调查提出建议，结合回访考察提出建议。三是将检察建议列入“社会形象工程”项目。按照我院提出“内提素质、求质量，外重法宣、树形象”的工作思路，通过检察建议为发案单位服务，为社会服务，树立检察机关的良好形象。几年来，我院预防、侦监、公诉等部门按照要求各司其职，认真开展检察建议活动。如2004年3月初，我区接连发生二起保安人员利用执勤便利条件侵犯公司财产权利的案件，造成经济损失20000余元，侦监处通过仔细分析案发原因，决定向北京市保安服务总公司顺义分公司发出检察建议。该公司接到检察建议后，及时召开了经理会议，下决心进行彻底整改。率先在全市组建了专门的纠察队，设立了举报电话，并邀请区人大代表、政协委员和客户代表为保安风纪监督员，同时在招收录人、落实追究责任制上下功夫，截至到目前为止，我区保安人员再无涉嫌犯罪情况发生。
三、严格执行三种制度，规范检察建议程序
管子说：“规矩者，方圆之正也。人虽有巧目利手，不如拙规矩之正方圆也。”为使检察建议程序化，规范化，我院先后出台了规范检察建议的三种制度：一是检察建议审批制度。检察建议由办案组制定专人撰写，然后由处长审稿，再由分管检察长审核签发。二是检察建议登记制度。各个处室撰写的检察建议，由职务犯罪预防处统一编号登记，建立专门登记簿，详细记载检察建议的时间、内容，以及要求整改的时限和整改效果。因此，我们所发出的检察建议有据可查，既可以反映办案人员落实检察建议情况，又可以增强承办人的责任心。三是检察建议送达制度。检察建议拟好后，我们委派专人送达，办案人员前往发案单位听取他们的意见，交换看法，尽量求得对问题的一致认识，同时送达检察建议。实践证明，当面送达，发案单位整改比较及时、认真。如2003年10月，我院在查处中铁十六局集团第一工程有限公司（国有企业）下属一企业经理林某某涉嫌贪污一案时，发现该单位在财物管理上随意性较大，外找票据、白条下帐的情况突出，我院向该公司提出四点检察建议，由预防处长送《检察建议书》上门，该公司马上专门召开党政联席会议，组织了一场“如何落实规定、强化精细管理”的大讨论，找出了问题的症结，一星期后，该公司书面详细汇报了整改情况，制定了《关于完善财务部门项目和财务开支的规定》，并邀请我院在2004年初为该国企就预防职务犯罪问题进行法制教育，达到了为国企服务、保障的社会效果。
四、坚持做到三个确保，严把检察建议质量
检察建议的质量如何，关键是看它表达是否清晰，是否具有针对性和可行性。我院要求检察建议的编发一定要坚持三个确保，一是确保意思的清晰性，即要讲清楚问题。要求再提出检察建议前，应作专门的调查研究，掌握和积累充分的原是数据材料，做到让事实说话，无论是指出问题、分析原因、总结教训、提出建议，都必须客观实在，既要突出重点，又要有的放矢。二是确保问题的针对性，即要找准问题的原因。再讲清事实情况的基础上，还要对这些问题作进一步的论理或剖析，务必切中要害，以换取发案单位的共鸣和警醒。三是确保建议的可行性，即解决措施要具体、可行。建议应避免使用“请加强监管、教育”等空洞的语言，要言之有物，即须通过行业调查研究提出“如何加强监督管理、教育的几项具体措施”，力求对症下药。由于我院严把质量关，因此，五年来从未出现因不当而被撤销的检察建议，所发出的检察建议书没有出现差错。例如2003年12月，我院针对连续二起利用“黑公话”诈骗的现象向中国网通集团北京通信公司发出检察建议，反映了该公司在管理中存在二个问题：一是对电话申报用户缺乏审查，二是线务人员对安装地点不进行核对，导致犯罪嫌疑人郑某某等人利用假身份证报装电话多部，后改公用电话恶意欠逃话费近10万元。我院提出如下建议：“一是受理报装仔细核对申请人身份证原件，并用户资料系统备查，若用户申请第二步电话时需询问用途和核查前部电话缴费情况，另外原则上不宜受理三部以上电话。二是线务人员安装电话时必须核对地址，名址不符的不予安装。”该建议引起北京市通信公司高层的高度重视，公司总经理赵继东专门做出批示，并于2004年1月下发《关于加强打击“黑公话”工作的通知》，其整改措施与我院的检察建议相差无几，此事充分反映了我院在制发检察建议时对电信系统特点进行了充分调研，做到了检察建议及时、准确、可行，赢得了电信行业的认可，树立了良好的社会形象。
五、帮助解决三个问题，提高检察建议效果
提出的检察建议能否得到发案单位重视和采用，这是最为重要的，再好的建议如果不落实，也是一纸空文。几年来，我院在提出检察建议的同时，主动帮助发案单位解决问题。一是帮助解决弱点问题。如从几年来所查处的职务犯罪案件中分析，发案单位往往存在重业务轻思想教育的倾向，干部职工法制观念不强，单位往往等到出了问题才意识到法制教育的重要性。针对这一问题，我们主动上门讲授法制课、开座谈会、赠送法制宣传材料。从1999年到2004年5年间，我院深入发案单位上法制课42场，开座谈会69次，赠送法制宣传材料5460份。二是帮助解决焦点问题。一些单位发案原因主要是管理不严，制度上有漏洞，被某些人钻了空子。在整改问题上，一些新任领导存在思想顾虑，怕制度修改影响队伍团结，另外一些领导则看不清问题的实质，对如何实行整改束手无策。我们了解清楚这种情况后，主动上门帮助他们解决思想问题，协助他们完善各项规章制度。三是帮助解决难点问题。例如2003年10月，我院在办理北京第一弹簧厂供销部原经理郭某某涉嫌贪污案时，发现该厂一是私设“小金库”，领导班子内部缺乏民主制约，二是规定销售人员工资与销售业绩挂钩，导致一些审批环节形同虚设，财务部门对销售、回款情况缺乏监督。对此情况，我院主侦检察官一边办案，一边撰写检察建议，建议该厂迅速完善企业管理制度，加强监督和纪检监察，加强民主管理管理和科学决策。为了让发案单位尽快整改，主侦官和预防处长深入发案单位开座谈会。在短时间内，该单位就完善了《应收账款管理制度》、《发出商品管理制度》、《以实物抵消账款操作程序》、《物资采购管理制度》，并结合郭某某一案和“四五”普法教育，分三个层次在全企业内开展党内普法教育、干部普法教育和群众普法教育，有效地防范了违法犯罪行为。


浙江省人大常委会


浙江省实施《中华人民共和国食品卫生法》办法
浙江省人民代表大会常务委员会


《浙江省实施〈中华人民共和国食品卫生法〉办法》已于1997年12月6日经浙江省第八届人民代表大会常务委员会第四十一次会议通过，现予公布，自公布之日起施行。

第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国食品卫生法》（以下简称《食品卫生法》），结合本省实际，制定本办法。
第二条 凡在本省行政区域内从事食品生产经营的，都必须遵守《食品卫生法》和本办法。
本办法适用于一切食品，食品用产品，食品的生产经营场所、设施和有关环境。
本办法所称食品用产品，是指食品添加剂，食品容器、包装材料，食品用工具、设备、洗涤剂、消毒剂。
第三条 地方各级人民政府应当加强对食品卫生工作的领导，加强对食品卫生法律、法规执行情况的监督检查，开展食品卫生法律、法规和食品卫生知识的宣传普及工作。
第四条 县级以上卫生行政部门主管本行政区域内食品卫生监督管理工作。
进出口商品检验机构和口岸进口食品卫生监督检验机构在各自职责范围内负责食品卫生的监督、检验工作。
各级工商行政管理、技术监督等部门和食品生产经营管理部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。
第五条 鼓励和保护社会团体、个人对食品卫生的社会监督。任何单位和个人都有权检举、控告违反《食品卫生法》和本办法的行为。

第二章 食品、食品用产品的卫生
第六条 食品应当无毒、无害，符合应当有的营养要求，具有相应的色、香、味、形等感官性状。
第七条 食品生产经营过程必须遵守《食品卫生法》第八条第一款规定，并符合下列要求：
（一）食品生产经营场所应当与垃圾、污秽物堆放处、单独设置的非水冲式公共厕所等污染源相距二十米以上；
（二）在食品生产经营场所内不得生产、贮存、兼营有毒、有害物品或者其他不洁物品；
（三）食品应当在专用库房内设架分类贮存，并与地面、墙壁保持十厘米以上距离；
（四）食品不得与农药、化肥等有毒、有害物品或者其他不洁物品同车装载运输；
（五）定型包装食品内不得直接混装玩具等物品；
（六）盛放散装直接入口食品的容器应当专用，并定期清洗、消毒，经消毒后的餐（饮）具和盛放直接入口食品的容器必须有专用保洁设施；
（七）制售荤素冷菜和含乳类冷食品应当做到专人、专室，使用专用工具，配备专用冷藏、消毒设备，销售间应当有空气制冷设备；
（八）经营配餐业务的单位应当设专用配餐间，荤素冷菜与热食品不得用同一容器混装；
（九）不得将有毒、有害物质或者禁止生产经营的食品、食品原料加入其他食品、食品原料中。
第八条 食品摊贩和城乡集市贸易食品经营者的食品生产经营过程必须符合下列卫生要求：
（一）保持个人卫生，制售食品时按规定要求穿戴；
（二）具有相应的防尘、防雨、防蝇、防鼠、防蟑螂、洗涤设施和密闭的垃圾存放设施；
（三）制售直接入口食品的，应当使用经消毒的工具、容器和无毒、清洁的包装材料；
（四）熟食品应当烧熟煮透后出售；
（五）待加工食品与直接入口的食品应当分开存放；
（六）餐（饮）具使用前应当清洗、消毒并保洁或者使用符合卫生要求的一次性餐（饮）具；
（七）制作煎炸烤类食品的用具、用油应当清洁、无毒、无害。
第九条 农贸市场、食品市场等集中进行食品交易的场所（以下简称食品集市贸易场所）必须符合下列要求：
（一）周围无垃圾堆、畜禽养殖场或者其他污染源；
（二）场所内地面平整坚实，道路通畅，有相应的供水、盥洗、通风、防尘、防蝇、防鼠、排污设施和密闭的垃圾存放设施；
（三）摊点布局符合卫生要求。
第十条 禁止生产经营《食品卫生法》第九条规定的食品，并禁止生产经营下列食品：
（一）用非食用化学物品浸泡的水产品、畜禽产品或者注水的肉类、家禽、水产品；
（二）超过规定标准使用食品添加剂的食品；
（三）销售河豚鱼、毒蘑菇、织纹螺等有毒、有害的动植物食品；
（四）掺入罂粟壳等有毒、有害物质的食品；
（五）使用高毒高残留农药或者农药残留量超过国家规定标准的蔬菜、水果、粮食。
第十一条 生产经营和使用食品添加剂，必须符合食品添加剂使用卫生标准和卫生管理规定。禁止以掩盖食品腐败或者以掺杂、掺假、伪造为目的使用食品添加剂。禁止经营和使用已经变质、受到污染或者超过保质期限的食品添加剂。
食品容器、食品包装材料和食品用工具、设备、洗涤剂、消毒剂必须符合卫生标准和卫生管理规定，其采用的原材料、助剂必须符合国家规定准许使用的品种、范围和使用量。

第三章 食品卫生管理
第十二条 县级以上卫生行政部门应当加强食品卫生管理工作，依法履行职责，建立健全公开办事制度，提高办事效率，提供优良服务。
第十三条 食品生产经营企业及其管理部门应当建立健全本单位、本系统的食品卫生管理制度，配备专职或者兼职的食品卫生管理人员。
食品生产经营管理部门应当督促、检查其所管辖企业的食品卫生工作，及时制止和纠正违反《食品卫生法》和本办法的行为。
第十四条 食品和食品用产品生产企业应当建立食品卫生检验机构，配备检验人员，按照有关卫生标准和卫生管理规定对其产品进行检验；暂不具备建立检验机构的，可以委托经卫生行政部门认可的检验机构检验。未经检验或者检验不合格的产品不得出厂。
宾馆、饭店和学校、机关、企业的规模较大的食堂，应当配备专职或者兼职的食品卫生检验人员。
食品卫生检验人员必须取得卫生行政部门核发的资格证书后方可上岗。
第十五条 表明具有特定保健功能的食品，其产品及其说明书必须报国家卫生行政部门审查批准；表明具有特殊营养或者营养强化作用的食品，其产品及其说明书必须报省卫生行政部门审查批准。
第十六条 食品生产经营者对表明具有特殊保健功能的食品和表明具有特殊营养或者营养强化作用的食品自行或者委托他人设计、制作、发布广告的，必须持有国家和省卫生行政部门出具的有关证明。
第十七条 食品生产经营者采购食品及其原料应当按照国家有关规定索取检验合格证或者化验单，销售者必须提供。需要索证的范围、种类按照省卫生行政部门的规定执行。
第十八条 向学校提供送餐业务的食品生产经营者，应当按照省卫生行政部门和省教育行政部门的规定实行定点审批管理。
第十九条 施工工地食堂应当具备基本的卫生设施，符合卫生要求。食堂的举办者应当制定防范措施，防止有毒、有害物品的误用、误食。
第二十条 食品集市贸易场所的选址、设计应当符合《食品卫生法》和本办法的有关规定，其选址、设计审查和工程竣工验收应当有卫生行政部门参加。
第二十一条 食品集市贸易场所的举办者应当建立健全食品卫生管理制度，配备专职或者兼职食品卫生管理人员，对场所内的食品生产经营者进行食品卫生法律、法规和食品卫生知识的宣传教育，认真搞好场所内的环境卫生，协助卫生、工商行政管理部门进行卫生监督和管理。
卫生行政部门应当对进入食品集市贸易场所交易的各类食品进行经常性的抽查、监测。
第二十二条 食品集市贸易场所以外从事食品经营的食品摊贩应当实行定点经营。
当地人民政府应当组织卫生、城建、交通、工商行政管理、市容环境卫生管理等部门，根据城市规划和管理要求以及方便居民生活的原则，合理安排食品摊贩的经营区域、地点。
第二十三条 食品生产经营人员必须按照国家和本省的规定进行健康检查。健康检查由县级以上卫生行政部门指定的医疗卫生机构负责实施。
食品生产经营企业和食品集市贸易场所内的食品生产经营人员的健康检查，由所在企业或者场所的举办者负责组织。
第二十四条 食品生产经营人员必须按照国家和省卫生行政部门的规定，接受食品卫生知识和食品卫生法律、法规知识的培训并经考核合格后，方可从事食品生产经营工作。
第二十五条 食品生产经营企业和食品摊贩，必须取得卫生行政部门发放的卫生许可证后，方可向工商行政管理部门申请登记。未取得卫生许可证的，不得从事食品生产经营活动。卫生许可证不得伪造、涂改或者出借。
卫生许可证的申请和发放，按照省卫生行政部门的规定执行。

第四章 食品卫生监督
第二十六条 县级以上卫生行政部门应当秉公执法，实行行政执法责任制，建立健全巡回监督检查和监督监测制度，加强对食品和食品用产品的检查、监测，并公布食品卫生检查、监测结果。
第二十七条 县级以上卫生行政部门应当建立健全食品卫生监督举报制度，公布举报电话。
第二十八条 县级以上卫生行政部门设立食品卫生监督员。食品卫生监督员由符合国家和省卫生行政部门规定条件的专业人员担任，由同级卫生行政部门发给证书。
食品卫生监督员应当严格遵守《食品卫生法》、《中华人民共和国行政处罚法》等法律、法规的有关规定，切实履行食品卫生监督职责。
第二十九条 县级以上卫生行政部门对已造成食物中毒事故或者有证据证明可能导致食物中毒的，应当对该食品生产经营者采取《食品卫生法》第三十七条规定的临时控制措施。
第三十条 发生食物中毒的单位和接收病人进行治疗的单位应当采取抢救措施，并根据国家有关规定及时向当地卫生行政部门报告。
县级以上卫生行政部门接到报告后应当及时进行调查处理。
发生食物中毒的单位应当采取措施保护现场，防止可疑食品被继续食用，并配合卫生行政部门进行调查处理。

第五章 法律责任
第三十一条 生产经营不符合卫生标准的食品，造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的，按照《食品卫生法》第三十九条第一款的规定予以处罚。
生产经营不符合卫生标准的食品，造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患，对人体健康造成严重危害的，或者在生产经营的食品中掺入有毒、有害的食品及食品原料或者有毒、有害的非食品原料的，依法追究刑事责任。
有前两款规定情形之一的，吊销卫生许可证。
第三十二条 未取得卫生许可证或者伪造卫生许可证从事食品生产经营活动，或者涂改、出借卫生许可证的，按照《食品卫生法》第四十条的规定予以处罚。对依法取缔的食品生产经营者，可以收缴、查封其生产经营的食品、食品用产品，或者查封其非法生产经营场所，并可予以公告
。
有下列情形之一的，按未取得卫生许可证论处：
（一）擅自超越或者变更卫生许可证核定的内容从事食品生产经营的；
（二）卫生许可证超过有效期限的；
（三）食品生产经营企业取得卫生许可证后，未经卫生行政部门审查同意擅自对生产经营场所进行改建、扩建的。
第三十三条 违反本办法第七条第（一）项至第（九）项、第八条规定，食品生产经营过程不符合卫生要求的，责令改正，给予警告，并可处以五千元以下的罚款；拒不改正或者情节严重的，吊销卫生许可证。
第三十四条 违反本办法第十条第（一）项至第（五）项规定，生产经营禁止生产经营的食品的，责令停止生产经营，立即公告收回已售出的食品，并销毁该食品，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，处以一千元以上五万元以下的罚款；情节严
重的，吊销卫生许可证。
第三十五条 违反本办法第十五条规定，未经省卫生行政部门审查批准而生产经营表明具有特殊营养或者营养强化作用的食品的，或者该食品的说明书内容虚假的，责令停止生产经营，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，处以一千元以上五千元
以下的罚款；情节严重的，吊销卫生许可证。
第三十六条 违反本办法第十七条规定，采购食品及其原料未按规定索取检验合格证或者化验单的，责令改正，给予警告，并可处以五千元以下罚款；拒不改正或者情节严重的，吊销卫生许可证。
第三十七条 违反本办法第二十四条规定，食品生产经营人员未经培训考核合格从事食品生产经营的，责令所在单位或者业主限期改正；逾期不改正的，按未培训考核合格人数处以每人五十元以上一百元以下的罚款；拒不改正或者情节严重的，吊销卫生许可证。
第三十八条 食品包装标识或者产品说明书上标明的生产日期、保质期限等事项不清楚难以辩别的，责令改正，并可处以五百元以上五千元以下的罚款。
第三十九条 本办法规定的行政处罚由县级以上卫生行政部门决定。《食品卫生法》和本办法规定的行使食品卫生监督权的其他部门，在规定的职责范围内，按照《食品卫生法》和本办法的规定作出行政处罚决定。
第四十条 卫生行政部门违反《食品卫生法》和本办法规定，对不符合条件的生产经营者发放卫生许可证的，对直接责任人员给予行政处分；收受贿赂，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十一条 食品卫生监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，造成重大事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，给予行政处分。
第四十二条 以暴力、威胁方法阻碍食品卫生监督管理人员依法执行职务的，依法追究刑事责任；拒绝、阻碍食品卫生监督管理人员依法执行职务未使用暴力、威胁方法的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚。

第六章 附 则
第四十三条 铁道、交通行政主管部门在本省设立的食品卫生监督机构，行使国家卫生行政部门会同有关部门规定的食品卫生监督职责。
第四十四条 本办法自公布之日起施行。1987年7月25日浙江省第六届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过的《浙江省食品卫生管理实施办法》同时废止。



1997年12月17日