不动产登记事项错误之救济渠道的思考

曲宇辉

《中华人民共和国物权法》第十九条规定，“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正”。“不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿”。笔者在此就利害关系人认为不动产登记事项错误的救济渠道问题，谈些个人观点。
一、申请更正登记和异议登记是否利害关系人寻求救济的必经渠道
这里会有两种不同的观点:
A：是选择渠道。即利害关系人认为不动产登记事项错误的，可以按照《物权法》第十九条的规定申请更正登记和异议登记，也可以登记机关为被告（或被申请人）提起行政诉讼（或行政复议）。支撑这种观点的依据，一是《物权法》第十九条本身就使用了“可以”两字，即“可以”申请更正登记、异议登记，这种“可以”是一种法律“引导”而不是法律“限制”，利害关系人也可以选择直接提起行政诉讼（或行政复议）；二是《行政诉讼法》、《行政复议法》和最高法的有关司法解释，登记机关的发证行为是可以直接提起行政诉讼（或行政复议）的具体行政行为。
B：是必经渠道。即利害关系人认为不动产登记事项错误的，如果寻求救济，则应当按照《物权法》第十九条的规定申请更正登记、异议登记，不能直接提起行政诉讼（或行政复议）。支撑这种观点的依据，一是根据《物权法》第一条“……保护权利人的物权，根据宪法，制定本法”的规定，对物权的保护措施，应由《物权法》来规定，而《物权法》第十九条规定的保护措施是“申请更正登记”、“申请异议登记”和起诉；二是根据《物权法》对不动产物权设立、变更、转让和消灭的规定，不动产登记不是行政审批，更不是行政许可。在我国的行政机关工作职能梳理中，不动产登记归类为“行政确认”，即国家确认权利人权利的一种方式，但不登记并不意味权利人会丧失权利或否定权利人的权利。《物权法》第十五条“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力”，已是很好的注解；三是不动产登记只是其物权发生效力，受到法律保护。未经登记的物权是否发生效力，是否受法律法律保护，则要区别情况：争议双方如果一方登记，另一方未登记，保护登记一方，但登记错误的除外，否则就不需要《物权法》第十九条，也没有本文所述救济渠道之争；双方均未登记，也不能都不保护。因此登记是一种权利公示，是对抗权的公示，并不是权利的最终裁定。
笔者同意“必经渠道”说。不动产物权作为一种民事权利，登记与否并不改变这种权利本身。作为“物权法定”，其救济渠道也应当是法定，即由《物权法》来规定。
从中国文字来说，“可以”是一种选择，但是一种有限或者说限制性选择，是从“可以”二字修饰的动宾结构中选择。法律条款中使用“可以”，一般是让人在“为”与“不为”之间选择。如行政处罚条款中常见的“可以并处罚款”，是作“罚款”或者“不罚款”解释，并不能有“不罚款，作其他处罚”的解释；再如“对行政处罚不服的，可以在60日内申请行政复议，也可以在3个月内向人民法院起诉”，是作60日内“申请复议”或者“不申请复议”，3个月内“起诉”或者“不起诉”解释；又如“土地使用权可以依法转让”，是作“依法转让”和“不转让”解释，并不能作“可以不依法转让”的解释。而将“可以”改为“应当”，则成为一种强制性的规定，如“应当并处罚款”，就必须并处罚款。但在很多情况下，“可以”改为“应当”不仅剥夺当事人了“不为”的权利，甚至会曲解立法意图，产生重大误解。如将前述“对行政处罚不服的……”改为“对行政处罚不服的，应当在60日内申请行政复议，或者在3个月内向人民法院起诉”，则变成“对行政处罚不服的”，必须“申请行政复议”或者必须“起诉”；将“土地使用权可以依法转让”改为“土地使用权应当依法转让”，虽然表达了“土地使用权转让，必须依法转让”的立法原意，但也会产生“土地使用权都要转让”的误解。
二、异议登记后的起诉以谁为被告
异议登记后的起诉，应以不动产登记簿记载的权利人为被告，而不应该以登记机关为被告。其理由，一是行政诉讼并不解决不动产权利的归属。不动产登记作为一种权利公示，登记机关并不是不动产权利的最终裁定者。从这个意义上看，异议登记后起诉登记机关，登记机关即使败诉，撤销了不动产登记簿和不动产权利证书，并不能就此认定原告取得了不动产权利。二是不动产权利的最终裁定者是人民法院。不动产权利的归属要依照民事法律来解决，原告要取得不动产权利，必然要依据《物权法》等民事法律，甚至通过民事诉讼方能取得。因此，行政诉讼是徒劳无功，浪费诉讼资源，浪费时间而已。
三、不动产登记机关避免不了被诉
不动产登记机关被诉有以下几种原因：一是登记程序违法，不动产登记簿记载的权利人、利害关系人有权起诉或者申请行政复议；二是收到“申请更正登记”后不作为，该征询不动产登记簿记载的权利人同意而不征询，或者有证据证明登记确有错误而不予以更正，不动产登记簿记载的权利人、利害关系人有权起诉或者申请行政复议；三是收到“申请异议登记”后置之不理，利害关系人有权起诉或者申请行政复议；四是因更正登记的行为被诉，不动产登记簿记载的权利人有权起诉或者申请行政复议。
以上仅为个人观点。也在此呼请立法机关、最高审判机关尽快出台相应的立法解释、司法解释。

劳动部


劳动部关于印发《全国劳动管理信息计算机系统病毒防治规定》的通知

1991年1月11日，劳动部

各省、自治区、直辖市及计划单列市劳动（劳动人事）厅（局）：
为了加强对计算机病毒在预防和治理方面的管理，保障全国劳动管理信息系统的安全运行，控制和消除计算机病毒在全国劳动系统的计算机系统中蔓延传播，现将《全国劳动管理信息计算机系统病毒防治规定》印发给你们，请按照执行。

附：全国劳动管理信息计算机系统病毒防治规定

第一条 为了加强对计算机病毒在预防和治理方面的管理，保障全国劳动管理信息计算机系统（以下称计算机系统）的安全运行，制定本规定。
第二条 本规定中，计算机病毒系指隐藏在计算机系统的数据资源中，利用系统数据资源进行繁殖并生存，影响计算机系统正常运行的并通过系统数据共享的途径进行传染的程序。
第三条 计算机系统病毒防治工作实行预防为主，防治结合的原则。
第四条 本规定适用于县级以上劳动行政部门及其所管的劳动管理信息系统范围内的计算机系统。
第五条 计算机系统病毒防治工作实行统一领导，分级管理，专人负责的制度。
劳动部信息中心负责全国劳动部门计算机系统病毒防治工作；县级以上地方劳动行政部门负责本级计算机系统病毒防治工作；计算机系统应有专门人员进行管理。
第六条 计算机系统病毒防治专门管理人员的职责是：
（一）制定计算机系统病毒防治工作制度，并做好对有关人员的宣传教育工作，同有关部门一起检查执行情况；
（二）负责本单位计算机系统病毒的技术防范工作，并负责对下级单位计算机系统病毒防治人员的指导、培训工作；
（三）及时发现和处理计算机病毒，负责向上级主管部门报告计算机病毒疫情和计算机安全管理方面的违法案件。
第七条 各级劳动行政部门在下发各种计算机软件（盘）或上报载有数据的磁介质时，必须经本部门计算机系统病毒防治管理人员检测，确认母盘无病毒后，方可在指定机器上批量拷贝，贴上“写保护签”下发。
第八条 下级部门上报载有数据的磁介质和上级部门验收数据时，应进行计算机病毒检测，确认无毒后可上报或验收。
第九条 计算机系统及病毒防治专门管理人员应当建立健全机房管理、软件管理、网络系统管理、磁介质管理和计算机系统病毒防治工作需要建立的其他制度。
第十条 计算机系统应当使用通过正式渠道购买或得到的软件。对于新的或来历不明的软件（盘），须先通过专用机检测试运行后正式启用。
严禁个人私自进行软件（包括各种游戏盘）的拷贝、传播和使用。
第十一条 计算机系统专门管理人员应当对所有的系统和文件盘进行“写保护”，不需要再次写入的数据盘都应贴上“写保护”。
第十二条 各种计算机系统软件、应用软件、专用程序盘，必须由专人保管；
计算机系统及所用软盘要定期检测、登录，发现有计算机病毒时，应立即封机停止使用；
对于感染病毒的计算机系统，应当由专门人员清除病毒后，进行系统、软件和专用程序的重装。
第十三条 计算机系统重要数据、程序文件和专用软件，应定期做备份。计算机系统遭到病毒侵袭，应当用备份来修复系统，恢复有关数据和程序。
第十四条 计算机系统应当采取必要的计算机硬件和软件技术措施，防止病毒感染。专人专用的计算机，在人员离开或停机时，应当对计算机加锁。
第十五条 计算机系统应当定期进行病毒检测，并将计算机病毒检测软件（如ＳＣＡＮ）放入自动批处理文件。
第十六条 不得把用户数据或程序写到系统软盘上，除原始的计算机系统软件外，不得用其他软盘启动计算机系统。在计算机系统硬盘工作正常的情况下，禁止使用软盘启动。
严禁通过网络或通讯私自进行软件的拷贝复制。
第十七条 在进行软件评优会、应用软件交流会、软件演示会、计算机培训班和其他活动时，应防止造成计算机病毒的大面积传播。主管部门下发程序或软件，不得带系统下达。
第十八条 从事信息系统和重大调查项目数据处理和数据录入的计算机，应当专机、专人、专用，并与日常工作使用的计算机隔离。
第十九条 本规定由劳动部负责解释。
第二十条 本规定自发布之日起施行。