浙江省舟山市人民政府


舟山市人民政府关于印发舟山市地下水资源管理办法的通知

舟政发(2010)14号


各县（区）人民政府，市政府直属各单位：

《舟山市地下水资源管理办法》已经市政府第40次常务会议审议通过，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。



二○一○年二月十日



舟山市地下水资源管理办法

第一条 为加强地下水资源管理，有效保护、合理开发利用地下水资源，防止水污染和地质灾害，确保供水安全，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《浙江省水资源管理条例》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条 在本市行政区域内，对地下水资源的勘探、开采、利用、保护和管理，适用本办法。

第三条 地下水资源属国家所有，对地下水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。任何单位和个人都有保护、节约地下水资源的义务。

开采地下水资源应当遵循地表水与地下水统一调度、采补平衡、防止污染的原则。

第四条 市、县（区）水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内地下水资源的统一管理工作。国土资源、环境保护和建设等有关部门按照职责分工，做好地下水资源的勘察、监督、监测、保护等有关工作。

第五条 市、县（区）水行政主管部门应当根据本区域地下水资源开发利用现状，会同相关部门划定地下水资源超采区和严重超采区，报市人民政府批准并公告。

第六条 开采地下水资源，实行水资源论证制度，在探明的可开采限额内开采。

　　第七条 开采地下水资源实行取水许可制度。地下水取水许可，不得超过本行政区域地下水年度可采总量，并应符合井点总体布局和取水层位的要求。

　　第八条 取用地下水实行有偿使用制度。取水单位和个人应当按照批准的取水量和用途取用地下水，并依法缴纳水资源费。需变更取水量和用途的，须经水行政主管部门审核同意。

　 第九条 取水单位和个人必须安装和合理使用符合国家标准的取水计量设施，不得擅自拆除更换。

　　第十条 地下水井内出现水位大幅度下降或者发生井台断裂塌陷、计量装置失灵等异常情况时，取用地下水的单位和个人应当立即停止取水，采取相应防护措施，并及时报告水行政主管部门。

第十一条 报废、闲置或者未建成的水井不再继续使用，所属单位应当向水行政主管部门办理注销取水许可手续，并按照规定采取封填措施，防止地下水污染。

第十二条 市、区（县）人民政府水行政主管部门或者其他有关部门及其工作人员，有下列行为之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）对符合法定条件的取水申请不予受理或者不在法定期限内批准的；

　　（二）对不符合法定条件的申请人签发取水申请批准文件或者发放取水许可证的；

　　（三）违反审批权限签发取水申请批准文件或者发放取水许可证的；

　　（四）对未取得取水申请批准文件的建设项目，擅自审批、核准的；

　　（五）不按照规定征收水资源费，或者对不符合缓缴条件而批准缓缴水资源费的；

　　（六）侵占、截留、挪用水资源费的；

　　（七）不履行监督职责，发现违法行为不予查处的；

　　（八）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。

前款第（六）项规定的被侵占、截留、挪用的水资源费，应当依法予以追缴。

第十三条 未经批准擅自取水，或者未依照批准的取水许可规定条件取水的，依照《中华人民共和国水法》第六十九条规定处罚。

第十四条 未取得取水申请批准文件擅自建设取水工程或者设施的，依照《取水许可和水资源费征收管理条例》第四十九条规定处罚。

　　第十五条 未安装计量设施、计量设施不合格或者运行不正常的，依照《取水许可和水资源费征收管理条例》第五十三条规定处罚。

　　第十六条 本办法自公布之日起施行。


浅论死亡权的特点及我国死亡权的立法设计

刘长秋
（20002 上海社会科学院法学所；上海）


摘 要： 人应当享有死亡的权利。本文从死亡权所赖以存在的理论依托和宪法根据入手，对死亡权的特点与我国死亡权的立法设计做了浅要分析。
关键词： 死亡权；权利虚置；立法设计
中图分类号：DF90•0 文献标识码：A

与出生权一样，人的死亡权问题也是各国法理学界近年来争论不休的一个复杂问题。近年来，随着各国对安乐死问题的重新关注，尤其是2001年4月荷兰安乐死法案的通过所带来的关于安乐死合法化问题的再思考，死亡权再一次作为一个亟需面对和解决的突出问题而被摆到了各国理论研究者的桌面上，并重新在各国理论界引发了激烈争论。那么，人到底是否应当享有死亡权呢？假如人享有死亡权，则该权利有哪些特点，我国立法者又应当怎样从立法上去对这一权利进行科学地设计呢？本文拟对这些问题浅作探究。
一、人应当享有死亡权
笔者认为，与享有生存权一样，人也应当享有死亡权，主要理由如下：
1．生命权是公认的人所固有的基本权利，而在逻辑上，死亡权是生命权的一个方面。
从生命科学的角度上来说，生命是指包括从人的生命形成到结束的整个过程。因此，生命权应相应地包括人在生命三个不同阶段中所具有的三个具体权利内容，即生命从开始孕育到出生时的出生权、从出生后到死亡前的生存权以及临近整个生命末端的死亡权。[1]就是说，人的生命权之中实际上已经先天地包含了死亡权的内容，而生命权又被公认为是每个人所固有的最基本人权之一，因而，作为生命权之中的死亡权显然也应当是人所固有的最基本人权之一。
2．保障人死亡自由的需要是人享有死亡权的根据。
从法理上说，权利是对权利主体利益和自由的确认或保障，而死亡权就是对濒死病人死亡自由的确认。由于人的生命是属于个人的，“对于他自己的身和心，个人乃是最高的主权者”，[2] 因此，人有要求死亡的自由，而为了使这种自由最终获得实现，人也应当享有死亡的权利，只要这种死亡的权利不违背他人利益和社会公益。另外一方面，生命又不仅属于个人，它同时也是属于社会的。这就决定了在人对自己生命的处分会给社会的良性发展带来某种隐患或损害时，社会可以对个人处分自己生命的自由加以限制，这时，法律就会成为限制人死亡权的最有效手段。[3] 可见，只有在人对自己生命的处分无害甚至会有益于社会时，个人才有权处分自己的生命，而个人的这种死亡权也才应当受到法律的尊重、确认和保护。例如，在安乐死的情况下，病人处分自己生命的权利尽管也会给他人和社会带来某些负面效应，[4] 但由于其为他人和社会所带来的正面效应要远远大于其负面效应。因此，在这种前提下，法律没有理由限制病人的这一权利。
3．死亡权在某种意义上体现了法律对个人意愿的尊重和保障，在法制文明已经成为当代社会主旋律的情势下，个人显然应当享有死亡权。
法制文明是我国社会主义现代化建设所追求并最终要实现的一个重要价值目标，而法制文明的一个重要体现就在于“法律的制定、运作都必须以尊重和保障人的基本权利为主旨并最终使主体获得自由与平等。”[5] 因此，衡量一部法律价值的一个重要标志就是要看该法律对反映公民个人意愿的基本权利的尊重和保障程度。在安乐死的情况下，法律允许病人安乐地死去，恰恰是法律对这些病人基本意愿的尊重和保障。因为，在病人治愈已无多少希望而活着又只能倍受痛苦的情况下，不允许病人自由且安乐地结束自己生命以结束其所承受的痛苦，实际上是对他们的一种折磨。这种行为是极不人道的，是对病人基本意愿的漠视。从这一角度来说，死亡权体现了法律对个人意愿的尊重与保障，是文明社会法制发展的一个必然要求。
4．从《宪法》的规定来看，我国现行《宪法》为人们实际享有死亡权提供了较为可行的立法空间。
首先，《宪法》第38条规定，“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”这说明，在我国，人格尊严是受法律并首先是《宪法》的严格保护的，而死亡权作为濒死病人主动结束自己痛苦生命的一种自由权，实际上也是他们选择有尊严的死亡的自由权。绝症病人在临终前深受病魔的折磨，往往都痛苦不堪，以致无法维护其在正常情况下作为正常人时所本应具有的尊严。对于他们之中的许多人而言，这种痛苦地活着远不及安乐地死去。而死亡权允许他们选择安乐死这种死亡方式，其根本目的在于减轻或消除他们所承受的痛苦和折磨，体现了是对濒死者生命质量和尊严的尊重，是对我国《宪法》第38条所规定的公民人格尊严不受侵犯的一种细化和回应。
其次，我国现行《宪法》没有直接规定死亡权，但这并不想当然地意味着《宪法》对死亡权的排斥和拒绝。这是因为，作为我国根本大法的《宪法》本身就是一部具有高度原则性和概括性的法律，它不可能对公民的权利都作出面面俱到的规定，而只能概括地提供一个“纲”，而将那些具体的权利留给其他部门法去规定。但是，我们并不能由此认为《宪法》拒绝了这些具体权利。相反，实际的情况是，《宪法》并没有拒绝这些权利，而是将这些权利隐含在了某些条文之中。例如，《宪法》并没有直接规定名誉权，但由于名誉权是公民维护其人格尊严的一项必备权利，所以，没有人会否认《宪法》第38条规定的人格权中也内在地包含着名誉权。同样，尽管我国现行《宪法》也没有直接规定死亡权，但由于死亡权的本质是人自主选择结束自己生命的一种自由，因此，笔者以为，我国《宪法》第37条规定的“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯”中，实际上也已经包含了死亡权的内容。换言之，公民的人身自由中是包含死亡自由的，只不过这种死亡的自由需要借助其他公民（例如医生）来帮助其实现而已。
再次，当代宪法发展的一个基本趋向是保障人们的自由和权利。这使得“权利本位”已经成为当代立法的一个重要倾向。而根据“权利本位论”所主张的权利推定规则：法律没有明文禁止的，就应当是法律所允许的。当前，由于我国《宪法》并没有明文将死亡权拒之门外，所以，人们实际上可以享有死亡权，只不过在具体享有死亡权的方式和程度等方面还需要由某些专门的法律（例如安乐死法）来加以细化和进一步明确而已。从这一角度来说，死亡权的产生和法律对死亡权的认可与接受也是与《宪法》发展的基本趋向相一致的。
二、死亡权的特点
从以上四个方面，我们不难看出，人应当享有死亡权。然而，作为一项理论界尚存在争议的权利，死亡权又必然是不同于普通法定权利的，它有着某些自身专有的特点。具体来说，主要体现在以下几个方面：
1．死亡权是一项伦理色彩很浓的权利。
由于死亡权所保障的是人趋死的自由，是直接挑战人的生命关系的一项权利，因此，死亡权具有极为浓厚的伦理色彩。在这种情况下，法律对死亡权的确认和保护极有可能会引发伦理上的危机。这是因为，法律一旦确认了死亡权，实际上也就是将死亡权上升到了法定权利的高度。我们知道，法定权利的一个重要特点在于其有国家强制力作为后盾，在其受到不当干预和侵害时，可以依照有关法律的规定寻求民事、行政或刑事方面的保护，易言之，一旦这些权利受到不当干预或侵害，有关的权利主体便会得到相应的司法救济。所以，不难想象，如果法律确认了人的死亡权并规定了与之相匹配的司法救济措施，则对于与病人在一起共同生活并具有亲情而力图挽留病人生命并在客观上干预了病人死亡要求的病人的近亲属来说，一旦病人动用死亡权这块挡箭牌，则无疑将是对他们的当头棒喝，是其从心理上无论如何都难以接受的。由此可见，死亡权的伦理性是很强的，它在立法中的确立会极大地冲击人们的传统伦理观念。
2．死亡权在很大程度上是一种自然权利。
从法理上来说，权利有自然权利和法定权利两种存在形式。其中，自然权利是与生俱来的，它不依赖于法律的认可和保护而先天存在着。而法定权利，顾名思义，是指法律规范中的权利，是由自然权利最终演化和发展而来的，对权利主体而言，其所具有的自然权利能否获得实现，一个必不可少的环节就是要使这些权利得到法律的确认和保护，也就是说，要使这些自然权利上升为法定权利；否则，自然权利对权利主体来说就只能是一些奢侈品。但法律是否会对这些权利加以确认和保护却要取决于法律所赖以存在的社会既定事实。以生存权为例，在奴隶社会中，尽管奴隶也先天地具有生存权，但这种自然状态的权利却并没有得到法律的承认和保护。因此，在奴隶社会中，奴隶在法律上是不享有生存权的，在其生存权受到奴隶主的侵犯时，奴隶无法得到相应的司法救济。这种现实直到人类进化到了社会普遍认为所有人的生命都应当被重视并得到法律的平等保护的阶段时才得以改变，生存权被最终纳入到了法定权利的范畴，成为了一种普遍的法定权利。在这个意义上，“法定权利就是对自然权利进行平衡、筛选而产生的”，[6] 自然权利是法定权利的价值基础。
对于死亡权而言，它最初与生存权一样，也只是作为一种自然状态下的权利而存在的，并且是一项人所固有的天赋权利。作为一项固有的权利，这一权利的存在并不以法律的宣示为要件，就是说，即便在法律没有宣示这一权利的情况下，这一权利依旧天然地存在着。这正是尽管法律已经运作了上千年而迄今依旧没有哪一个国家的法律敢于明文禁止个人自杀的一个重要原因。死亡权的这种特点产生了下面这样的要求，即在客观上具备了法律对该种权利加以规定的客观事实的情况下，法律的介入必须是有限度的逐步介入，而不可能是对死亡权的全面肯定和保护。
3．死亡权上述两个方面的特点决定了下列事实，即：一旦该种权利被上升为一种法定权利，则其只能以一种非诉权利的身份出现在立法的条文中。
死亡权本身所具有的浓厚伦理性，使得法律在对待这一权利时，不能够采取过于轻率的态度，简单地加以确认和保护，而必须要具体分析这一权利所赖以实现的现实条件，有选择、有限制地加以规定。否则，就难免会引发某些伦理上的危机，背离法律日趋向公平和正义发展的最终方向。此外，死亡权在很大程度上是一种自然权利，对这种自然权利而言，在当前将其上升为法定权利的事实条件在理论界尚存在诸多争议的情况下，法律对于死亡权虽应当加以认许，以使其最终摆脱自然状态，成为一项法定权利；但在其受到善意干预时，法律却不应对其提供司法救济。否则，就会不可避免地引发某些伦理危机。具体到安乐死的情况下，法律规定死亡权的本质目的在于肯定和鼓励已无生还希望的濒死病人坦然结束自己生命的勇气和自愿为家庭与社会减轻负担的高尚生命价值观，而不是保护其要求死亡并为实现这种死亡而不惜伤害其亲属的自由。可见，与健康权、隐私权等法定权利不同，死亡权是一种不可诉的权利。
4．最后，作为一种主要基于解决安乐死问题而将被提升到法定权利高度的伦理性权利，死亡权的适用有着非常有限的主体范围。
换句话说，在权利的主体方面，依法可以享有这一权利的主体只能是那些饱受病痛之苦且确实已无治愈希望而又看破死亡的濒死病人。而且，即使是在这样一个非常有限的群体范围之内，也并一定所有的人都可以完全地享有并任意地行使死亡权，某些人依旧不应享有并行使完全的死亡权，例如那些具有先天缺陷的婴儿，在其尚未达到法定民事责任年龄、具备相应的民事行为能力的条件下，其死亡权是应当受到严格限制的；而对于那些尽管也已饱受病痛之苦且确实已无治愈希望但却并不愿意结束自己生命的濒死病人来说，显然也谈不上所谓死亡权的问题。这种适用主体范围的有限性也是死亡权区别于其他人身权的一个重要特征。
死亡权所具有的上述几个方面的特点对立法提出了新的、不同于传统普通法定权利的要求，这给立法者带来了相当大的挑战。由于实践中已经存在许多病人自愿要求对自己实施安乐死的相关案例，且客观上也具有对符合一定条件和要求的病人实施安乐死的需要，因此，立法者应当在审慎衡量人们的死亡权问题的基础上，在立法中对人的死亡权作出规定。这样一来，法律应以一种什么样的态度去对待死亡权，便成为立法者乃至立法理论工作者所必须要考虑的一个问题。
三、法律对待死亡权的应有态度：对我国死亡权的立法设计
在我国，就现阶段而言，立法尚未明确涉及安乐死合法化的问题。这就说明，我国现行法律还没有对人们的死亡权加以认许。因此，死亡权在我国目前还只是一项自然权利，还没有被提升到法定权利的高度。而另一方面，由于安乐死问题已经在我国现实社会生活中大量存在，并且其合法性已在相当程度上获得了广大人民群众的理解和支持，所以，社会的发展以及利益与自由保障的需要决定了其必然也会象生存权一样，最终需要被提升为一项法定的权利。对于立法者而言，科学合理地设计死亡权便成为其所肩负的一项重要历史使命。那么，立法者应当怎样去具体设计死亡权呢？或者换句话说，法律应当以一种什么样的方式去规定死亡权呢？
笔者以为，由于死亡权本身所具有的不可诉性和浓厚伦理性，决定了立法者在对死亡权进行设计的时候，只宜将该权利加以虚置，即：立法在规定死亡权的时候不应当为该权利配备相应的司法救济程序。这一点无疑使得“法定死亡权”具有了一定的法理悖论性。因为，从法理上来说，“法律不仅应当宣示权利，而且还应当同时配置救济的各种程序。”[7] 也就是说，对某一项具体权利而言，其对法律的要求主要有两个方面：其一是宣示以确认该项权利，也就是将原本处于自然状态下的该项权利升格为一项法定权利；其二是从程序上就该项权利提供救济，也就是在该项权利受到不当侵害时，通过司法方式对其提供保护。而对死亡权而言，法律显然只能够满足权利对法律的第一个要求——宣示该项权利，而无法满足权利对法律的第二个要求——为权利提供司法救济。那么，对于死亡权这种“法定死亡权”来说，假如它仅仅得到了法律的宣示而没有被配之以相应的司法救济程序，则是否会有悖法理呢？
笔者以为，权利对法律的上述两个方面的要求都不是绝对的。就法律对权利的宣示而言，并不是所有权利都应当得到法律的宣示。法律是否宣示或确认某一项权利主要取决于一定的社会事实，或者说是取决于一定社会的需要，只有当产生了相应的社会需要并具有了加以立法宣示的必要条件时，法律才会对某项具体的权利加以宣示。而就法律应当为权利提供司法救济而言，这一点也不并不是而且也不应当是绝对的。某些特殊的权利，尤其是那些伦理色彩很强的权利，便不宜被配之以相应的司法救济程序，如妻子对丈夫所享有的配偶权受到侵害，便不享有诉权而得到救济。所以，严格来讲，法律应当在必要的时候宣示权利，并应当对普通的权利配置救济程序。这样看来，法律对死亡权的虚置也是不违背传统法理的。
当然，有些学者可能会因此而对“法定死亡权”的意义提出质疑，因为在当今社会中，有一种意识几乎已经成为了人们的共识，即：权利是对利益的斤斤计较。在这种权利意识已被逐渐格式化的情况下，一项不可诉的权利由于并不具有普通权利的利益保障功能和需要，那么对它来讲，其在立法上的存在似乎也就没有什么实际意义，甚至还大有画蛇添足之嫌。正如某些学者所认为的，“没有救济可依的权利是虚假的，犹如花朵戴在人的发端是虚饰。花朵可为人添美，但虚假的权利只能是伪善。”[8] 但事实是否果真如此呢？笔者对此不敢苟同。下面，我们不妨用一个比较蹩脚的例子来加以说明。
我们知道，通常情况下，对于病人来说，医生的作用在于能够开出一剂能够消除其病苦的好药；但对某些特殊的病人而言，比如说，一个渴慕得到一朵鲜花却又因各种原因而无法如愿以致积郁成疾病人，医生的作用或许更应当在于它能够送给该病人一朵其梦盼已久的鲜花，因为只有这样，病人才能够驱走心头的忧郁，剪除其致病的本源。可见，对于一个好医生来说，鲜花有时候也应当是所应提供给病人的一剂良药。而对于一部好的法律来说，某些看似装饰品的、虚置的、不可诉的权利也未尝不具有上述我们所说的鲜花的这种作用，假如我们把法律视为由立法者这类“医生”所开出的一个药方，则这些权利便是这个药方中的一剂剂良药。而假如我们将这一例子与安乐死作一下对类比，则对于那些饱受痛苦而又绝无治愈可能性的濒死病人来说，死亡权的意义便恰似医生药方中的鲜花，它在装饰法律、宣示法律文明的同时，也为这些病人趋死的愿望和以死亡来减轻其家庭和社会负担的高尚生命价值观提供了难以估量的心理慰藉和精神援助。因此，对于法律来说，设置一些诸如死亡权等在内的不可诉的虚置权利也是非常具有现实意义的。
综上所述，死亡权也与生存权一样，是人所享有的基本权利之一。但从特征上来说，死亡权是一种不具有可诉性的伦理性权利，为此，需要法律以恰当的态度对待这一权利。具体言之，法律只应当宣示以确认这项权利，而不可以为其配之以司法救济程序。这实际上也就是法律对死亡权的虚置，而笔者认为，安乐死合法化的最大限度也应当是由法律最终来承认这种虚置的死亡权。

注释及参考文献：
[1] 生存权是人生命权中的主导权利，在人的漫漫一生中起着主要的作用，但出生权是生存权的基础，没有出生权也就谈不上生存权；同时，生存权又不可能是有始无终的，死亡权应当是其最终的归宿。
[2] 约翰.密尔：《论自由》（程崇华译），商务印书馆，1959年版，第10页。
[3] 这其间是有一个利益衡量过程的，在个人对自己生命处分给社会所带来的利益远远大于其所带来的损害时，社会没有理由要限制个人的死亡权的，而法律也没有理由不认可个人的死亡权。
[4] 例如其家人因此所要承受的精神压力以及传统生命神圣论因此所要面对的舆论冲击等等。
[5] 李春明：《安乐死立法的法律价值分析》，《医学与哲学》，2002年第4期。
[6] 王人博、程燎原：《法治轮》，山东人民出版社，1998年版，第137页。