宪政之路

（作者：周倍良，清华大学法学院。完稿时间：2004年5月15日）


今天，刚好是中国法律近代化的100年纪念日，此时写这篇文章可谓意韵深长。100年前的5月15日，风雨飘摇中的大清帝国修订法律管奉诏参酌东西洋各国法典，会通中外，大刀阔斧删修旧律，订立新法，以图国家变法自强，也是自那一天开始，独步世界法律体系之林、延续前余年的中华法系逐步解体，文明古国在“三千年未有之大变局”下，一步步与“祖宗成法”决裂，出现了一大批三千年未有之新型法律，近代意义上的法律体系也由此在中国奠基。但百年法律史并非平直的线形史。以保障人权为内核的近现代法律，犹如一朵温室里的玫瑰，须有适宜的文化土壤、稳定的社会温湿度方能茁壮成长，而百年的战乱、动荡乃至改朝换代，使得百年法制走上了一条命运多蹇的崎岖路。直至晚近的二十余载，法制之路才渐趋明朗、稳健。
近代各国走上法治之路，首当其冲的便是制定一部宪法抑或宪法性的制度，从而从根本上确保资本主义革命的成果——遏制封建专制、维护人权。启蒙学者从自然法理论出发推演出一套完整的近代法治理论体系，认定由人民制定的宪法是最能反映自然正义的法律，因为它是人类理性的直接体现，它的法律效力高于其它法律，因而由宪法作为检验制定法的标准。在这一思想下，从而确立了宪法在近现代法治之路中至上的地位。纵观世界各国法制进程，我们很容易看到，宪法在一个国家民主与法治进程中所扮演的重要角色。在西方，宪法被认为是体现了理性与正义的自然法原则的载体，它是人民防范政府、保障人权、维护法治的基石。所以，可以说法治就是宪治。法治的形成以宪法至上为标志，没有宪法的至上就不可能有法治，宪法至上标志着民主制度的确立和法治价值的实现。
百年大脉络
翻开中国“宪政”的百年历史画卷，我们非常遗憾的看到在中国法制近代化的一百年里，大部分时间是有宪法而无宪政，更甚是无法无天，宪法完全成为一纸空文。从1908年，清政府颁布第一部宪法性文件《钦定宪法大纲》，到民国初年袁世凯的“天坛宪法”，再到1946年，蒋介石强订“伪宪法”，宪法在这些政府手中变成了独裁专制的工具。正如一宪法专家所言：“用宪法搞专制是中国人的一大发明。清王朝、袁世凯、曹锟、蒋介石无一例外，最终导致有宪法而无宪政的结果。”1954年，新中国宪法给了我们短暂的欣喜。但随之而来的却是更大的倒退，“文革”的开始，中国进入到了一个无法无天的时代，1975年宪法更是干脆用政治代替了法律，毫无法治可言。随着改革开放，中国迎来了法制的春天。2004年3月，我们更是将“三个代表”、保障人权和保护私有财产载入宪法，标志着我国法制建设进入了一个新的境界。但我们仍应清醒的看到中国宪政依旧处于极奇尴尬之处境，享有最高权威的法，目前还只是高高在上的摆设，公民宪法权利肆意被侵犯而投诉无门，政府有恃无恐越轨、出线，目中无法……中国宪政之路还很长……
反思法律文化
美国学者弗里德里希认为，一切文化现象都应该为一整套相关联的价值观、利益和信仰的体系的呈现。因此，西方的宪政论是基督教文化的一部分。从古希腊时开始，西方国家的信仰体系中出现了一种更高权威来源的正义观，它是建立基督教社会正当的政治秩序的理论来源。由此可见，一国法治的发生与该国的社会结构和文化传统是有密切关系的。而在中国，儒家学说在传统文化中占据了主导地位，它强调家国同构、义务本位、道德本位、重刑轻民、无讼是求等等。这集中反映了中国传统法文化是建立在宗法等级制的基础之上的。在这种宗法制度下，伦理规范与法律规范相混淆，世俗的政治权利主宰了一切，封建专制得到了纲常伦理的强有力支持，社会意识中出现了人对自然力量的依附，神与自然融为一体，不能出现西方社会那种超验宗教的产生，不能像西方一样分离出一种超世俗的正义标准。那么，人们便很难以从礼这种道德思想体系中抽象出具有相对独立性的法学体系。
因此在西方民众正轰轰烈烈的为权利而斗争时，习惯了“三纲五常”的中国老实巴交的农民是万不会想到君主立宪、天赋人权之理念的。时至今日，大部分中国民众权利意识依旧如沉睡之雄狮，深埋于腹中。这也在一定程度上导致了中国法治屡屡停滞不前。正如大学者梁漱??壬??档哪茄?爸泄?氖О茏匀皇俏幕?氖О埽?餮蟮氖だ?匀灰彩俏幕?氖だ??诮涛侍馐侵形魑幕?姆炙?搿Ｖ形魑幕?墓乖煅莼?煌??ぞ鲇谥芸捉涛幕?突?浇涛幕?！?br> 反思自身，或许我们真需要西方民众像斗士一般为权利英勇无畏奋斗之精神，需要日本那样卧薪尝胆、积极主动学习西方的决心，而不是引进西方法律却只得到一具躯壳，没有它的灵魂——法律文化。
迈向权利的时代
我们可以明显的看到我们面对的不再是一个民如草芥、一名不值的时代，我们面对的是一个权利解放，高举人权的时代，我们有理由为我们的权利高呼，有权利为我们的权利筑起高高的堡垒。近二十年来，法制第一次在儒教文化的中国土壤中生长起来。一个突出的表现是，长期以来的义务本位逐渐转向了权利本位，在文革中被批判的法律面前人人平等的理念，不仅被再次写进宪法，而且现实基础越来越牢固，老百姓开始对自己的权利“斤斤计较”起来。
我们欣喜的看到当权利受到侵害时，越来越多的人选择了用法律作为保护自己的武器。被称作“宪法司法化第一案”的山东齐玉苓案、一举废除收容遣送制度的“孙志刚”案、轰动一时的“公务员乙肝歧视”案……这是个权利的时代，民众在面对侵犯时，已不在沉默，他们高举维权大旗，奏响了中国法治化大踏步前进的号角。但是我们依旧看到中国的宪政的道路还很长，宪法作为最高法却不能进入司法程序，以致公民的宪法权利得不到维护；作为现代社会最后阀门的“违宪审查”制度还存有诸多需要改进之处；法律文化、法的意识还只是看起来很美……
诚然，我们现在还不能说中国已经完全建成了一个法治社会，而且我们深知我们离目标尚远，但我们应当欣慰的是：百年后的今天，中国法治重拾理想，步入正轨，我们已经大踏步的在路上。


河北省石家庄市人大常委会


石家庄市城市建设拆迁管理办法
河北省人大常委会



（1987年10月31日河北省第六届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过）

目 录

第一章 总 则
第二章 被迁单位的安置与补偿
第三章 被迁居民的安置与补偿
第四章 被迁农房户的安置和补偿
第五章 其它拆迁处理
第六章 奖励与惩罚
第七章 附 则

第一章 总 则
第一条 为保证国家建设和城市规划、改造的需要，妥善处理拆迁事宜，根据国家有关法律、法规，结合我市具体情况，特制定本办法。
第二条 凡在本市城市规划区内进行建设、改造、整顿市容和保护环境，需拆除建筑物、构筑物及有关设施的，均按本办法办理。
第三条 拆迁工作必须兼顾国家、集体、个人三者的利益。
拆迁单位应根据本办法及有关规定，对被迁单位和个人给予合理安置和补偿；被迁单位和个人应服从城市建设需要，按期搬迁，不得拖延或阻挠；被迁单位的上级机关、被迁户所在单位或街道办事处应负责做好工作，按期完成拆迁任务。
第四条 拆迁安置工作在市人民政府领导下，实行统一管理。市城乡建设委员会是拆迁管理的主要部门，负责全部拆迁管理的监督实施。

第二章 被迁单位的安置与补偿
第五条 拆迁单位拆除机关、部队、学校、企事业等单位的房屋及其它建筑设施，应按现行定额、造价及有关规定，拨付其投资，由被迁单位按城市规划自调自建或异地建设。
第六条 被迁单位因拆迁停产停业所造成的经济损失，由拆迁单位按本办法《实施细则》予以补偿。

第三章 被迁居民的安置与补偿
第七条 拆迁居民房屋，拆迁单位要准备好安置用房，经拆迁管理部门认定具备居住条件后方可动员搬迁。
因建设任务紧迫，急需腾地，安置用房暂不能交付使用时，经市人民政府批准，可采取被迁居民投亲靠友、工作单位或拆迁单位临时安置周转措施，并签订协议。临时周转期一般为一年，最长不超过两年。临时周转期间，拆迁单位对被迁居民应按规定发给补助费。
第八条 拆迁居民私有房屋，主管部门依照等价交换原则和市人民政府规定划级作价后，由拆迁单位付给征购费，房屋所有人要求自行拆除处理的，按规定付给拆迁补偿费。
第九条 被拆迁的私房存有产权，债务纠纷的，由争议双方解决。在拆迁期内没有解决的，应按先拆除后解决纠纷的原则办理。私房拆除后，房管部门将原私房契证收回存档并开具证明。
第十条 被迁居民的安置应根据原住房面积、安置地段、落户人口分配住房。
一、因建住宅搬迁的居民，由拆迁单位负责就近安置；要求到市边缘区居住的，可全户到市边缘区安置。
二、因市政、公用建设及公共建筑搬迁的居民，须到指定地点安置。
三、就近安置住房的，原人均居住面积在八平方米及其以下的，拆除多少安置多少；超过八平方米的，一般按八平方米安置。
四、到市边缘区安置住房的，原人均居住面积在八平方米以下的，每人可增加一平方米，其中仍达不到全市平均水平的，可以达到全市平均水平；原人均居住面积在八至十三平方米的，按九平方米安置；超过十三平方米的，其中原承租户仍按九平方米安置，原私房户按不超过十二平方
米安置。
五、原私房所有人要求保留产权的，拆迁单位依照原私房居住面积，用其它住房与其等价交换。双方依据房屋的面积、质量论价，找补差额。新房作价时，安置标准内的房屋价格按本办法《实施细则》予以优惠。
私房存有正常租赁关系，私房所有人按原面积保留产权的，原租赁关系保持不变；未保留或未全保留产权的，拆迁单位对符合安置条件的承租户应予以安置。
第十一条 拆迁个体工商户营业用房，拆迁单位应给合法经营者一次性经济补偿；对房屋所有人按城市规划管理部门批准的房屋使用性质，到指定地点予以安置。
第十二条 居住面积的计算
一、拆迁房屋以房屋契证中登记的居室内面积计算。
二、1954年和1963年的水毁房屋，当时按临时房屋发证的按有契证对待。
三、被拆迁户有两处和两处以上住房的，安置居住用房时合并计算。
第十三条 拆迁用地范围经城市规划管理部门确定后，市拆迁管理部门会同公安机关确定冻结户口期限，并签发冻结户口通告。在冻结户口期限内，除复转、婚嫁、出生、刑满释放人员经批准入户外，停止办理其它户口迁入和分户手续。外迁户口及时办理，死亡人员及时注销。
第十四条 被迁居民人口的计算
一、被迁居民是指在拆迁范围内有正式住房和正式户口注册的人员。
二、现役军人（不含已在外地结婚定居的）、各类在校学生、入托幼儿、夫妇一方支援外地工作或居住单身的，计入居住人口。
三、被迁居民中有劳教、拘押、判处徒刑（不含无期以上徒刑和注销城市户口者）人员的，安置时计入居住人口。
四、有住房证明无正式户口，有正式户口无住房证明的，不计入安置人口。
五、不便分隔的住房有两个或两个以上户口的，只计算现住户人口。
六、自搬迁通知书下发之日零时起，拆迁范围内居民因婚嫁、出生、死亡等原因造成家庭人口变动的，既不核减，也不增加。
第十五条 被迁居民的补偿
一、被迁户搬家，拆迁单位应付给搬家费。
二、被迁户中的职工占用工作时间参加搬迁会议和搬家，凭拆迁管理部门开具的证明，按正常出勤对待。
三、拆迁居民私有房屋，拆迁单位按本办法安置后，对较原住房少安置的部分，应按规定价格予以收买。
四、国家建设中的缓建项目，凡对被迁居民已做过搬迁安置和补偿的，在国家建设需要时，不再予以安置和补偿。
第十六条 被迁居民搬入新居时，公安、粮食、教育等有关部门，对户粮迁移、就学入托等事宜应及时办理。

第四章 被迁农房户的安置和补偿
第十七条 农房户是指农业人口住房户。由农业人口转为非农业人口的视为城市居民。
第十八条 拆迁农房户用房，由拆迁管理部门会同当地人民政府、村民委员会，召集被迁户和拆迁单位共同核定拆建工时和材料损失费，双方签订协议，由拆迁单位一次拨付。本着充分利用旧料和拆多少建多少的原则，由被迁户自建或由拆迁单位负责迁建。
第十九条 被迁农户所需宅基地，应依照乡（镇）村建设规划和土地管理规定办理。确需占用耕地的，由拆迁单位按规定办理征用土地手续，并负担所需费用。

第五章 其它拆迁处理
第二十条 迁建用地遇有坟墓时，由拆迁单位登报通告坟主限期迁移，并按市人民政府规定支付所需费用。无主坟墓或逾期未迁移者，由拆迁单位按有关规定处理。
第二十一条 拆迁侨民、教会的房屋及寺庙和名胜古迹等建筑物时，须报请其主管部门按有关政策办理。
第二十二条 拆迁遇有人防、管线、绿地等公共设施，拆迁单位应与有关部门协商解决。所需费用由拆迁单位负责。
第二十三条 被迁单位和居民的临时建筑和违章搭建的房屋、棚亭等，由单位和居民户自行拆除，不予补偿和安置。在限期内不拆除的由拆迁单位拆除，以料抵工。
第二十四条 被迁私房户院内自栽自养的树木，拆迁单位应按规定予以补偿。观赏花卉不予补偿。

第六章 奖励与惩罚
第二十五条 对执行本办法成绩显著的，由拆迁主管部门给予表彰和奖励。
第二十六条 违反本办法规定，擅自提高或压低安置、补偿标准，或利用拆迁进行营私舞弊的，除按本办法予以纠正外，并视其情节轻重，给予批评教育、经济制裁或行政处分。
第二十七条 对已按本办法给予安置、补偿后，仍坚持无理要求拒不搬迁的，由市拆迁管理部门作出决定，限期拆迁。

第二十八条 拆迁或被拆迁一方，由于不履行协议或处理决定，给对方造成经济损失的，应负责赔偿，并依法处以罚款。
第二十九条 当事人对上述第二十六、二十七、二十八条处理决定不服，可在接到处理决定通知之日起十日内向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由市拆迁管理部门申请所辖区人民法院依法强制执行。
第三十条 在拆迁中行贿、受贿、敲诈勒索、哄抢财物、煽动群众闹事或以暴力手段侵犯他人安全、阻挠国家建设触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。

第七章 附 则
第三十一条 市城乡建设委员会依据本办法制定《实施细则》，报市人民政府批准后实施。
第三十二条 市辖各县及矿区城镇建设的拆迁安置，可参照本办法，规定具体措施。
第三十三条 本办法自颁布之日起施行。本市以前有关拆迁安置规定同时废止。



1987年11月2日